Про кадрові конкурси правоохоронців: демократичний відбір чи імітація? - Резонанс - о коррупции, взятках, судьях, власти

21 ноябрь 2019, Четверг, 20:28

взятка декларация ДТП в Харькове задержание в Иванковичах Мошенничество туроператоров НАБУ Нацполиция происшествия прокуратура СБУ Укрзализныця

Про кадрові конкурси правоохоронців: демократичний відбір чи імітація?

1 июля 2016г.
0

Підбиваючи підсумки започаткованої ще в жовтні 2014 року так званої «реформи прокуратури» (прийняття нового закону, кадрові зміни та перестановки, боротьба з корупцією в системі, прокурорське самоврядування і т.д.), яку проводять нинішнє керівництво держави, українські політики та новоявлені «експерти» вже майже півтора року, напрошується закономірне питання: чому вона не спрацювала? Що саме стало «каменем спотикання» та які критичні моменти упустили чи свідомо замовчали «реформатори», прикриваючись необхідністю «очищення» прокуратури від корупціонерів та її таким чином «оновлення»?

Теж саме (приблизно) можна сказати і про реформу бувшої української міліції, яка на сьогодні, окрім назви, змінила на гірше і саму діяльність цього головного правоохоронного органу у боротьбі зі злочинністю. Єдине мене тішить, що ці «реформатори» ще не дісталися до Служби безпеки України і тому хоча б цей, нехай і специфічний, правоохоронний орган залишається острівком збережених, нехай і частково, професійних можливостей у боротьбі зі злочинністю, особливо у сфері корупції.

Саме у зв’язку з цим, я впевнений категорично, що на теперішній час вже виникла серйозна проблема відбору кадрів до правоохоронних органів і особливо призначень на адміністративні посади. Запозичаючи європейський досвід, на який часто тепер посилаються українські можновладці, політики, всілякі «громадські» організації та ЗМІ, наша держава надмірно захопилася так званим «конкурсним відбором» кадрів. До речі, національним законодавством до цього часу не передбачено самого визначення поняття таких конкурсів, проте, враховуючи саму специфіку проведення відбору (добору) кандидатів на різні посади, в т.ч. і керівні, до правоохоронних органів, можна припустити, що конкурс - це така процедура, яка передбачає всебічне, об’єктивне та неупереджене вивчення індивідуальних, професійних, кваліфікаційних та моральних якостей претендентів на зайняття відповідних посад, в результаті якої повинні бути відібрані кадри саме з найкращою професійною підготовкою. На думку багатьох експертів та і з точки зору об’єктивності, безпосередньо відбирати гідних кандидатів на відповідні посади до правоохоронних органів повинні особи, які мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також, як правило - значний практичний досвід правоохоронної діяльності або хоча б в галузі права, і в цілому - розуміння того, яким критеріям повинен відповідати потенційний правоохоронець та прокурор.

Саме таким вимогам повинні відповідати члени так званих «конкурсних комісій», які утворювались у відповідних правоохоронних органах: чи то в Національному антикорупційному бюро України, чи то в Національній поліції, чи в Генеральній прокуратурі, чи в інших органах. Разом з тим, дивує, що в нинішнього суспільства чомусь не виникали та і сьогодні не виникають закономірні запитання до компетенції осіб, яким фактично було надано право відбору працівників правоохоронних органів: прокурорів, детективів, поліцейських.

На жаль, ні представники вищих органів держави, ні керівники правоохоронних органів, ні громадськість із незрозумілих для мене причин, не перевірили і не пересвідчились, в першу чергу, чи володіли достатнім (як і життєвим, так і особливо професійним) досвідом ці особи ( тобто, члени конкурсних комісій), чи в змозі вони були відібрати одних з найкращих претендентів на ту чи іншу посаду, особливо керівну, які після призначення відіграватимуть значну роль у забезпеченні дотримання законності та справедливості. Не дивлячись на те, що так звані «реформи» з застосуванням таких конкурсних процедур проводяться в Україні вже досить тривалий час, ніхто із названих суб’єктів владних повноважень чи громадянського суспільства до цих пір не проаналізував і не зробив висновки, чи були досягнуті позитивні результати цих перетворень в правоохоронній системі, чи ні, якщо ні, то які в цьому причини.

Тому, спробуємо розібратись у цьому питанні та дослідити реальні наслідки застосування конкурсного відбору та створення так сильно розрекламованих «комісій по конкурсному відбору» кадрів саме до правоохоронних органів.

На сьогодні в Україні конкурсним шляхом вже сформували Національне антикорупційне бюро України, Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, Національне агентство з питань запобігання корупції, Національну поліцію України та так звані явно надумані - «місцеві прокуратури». Окрім цього, наразі триває набір тим же шляхом до Державного бюро розслідувань і Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, а також стартував конкурс на заміщення вакантних посад поліцейських у Міністерстві внутрішніх справ України.

Слід зауважити, що, приймаючи рішення про застосування конкурсної процедури відбору до вищевказаних правоохоронних органів, законодавець не створив єдиного процедурного закону, яким би регламентувалась діяльність таких «конкурсних комісій» по відбору правоохоронців. В зв’язку з цим, кожне відомство визначило окремі порядки, положення та регламенти, в яких передбачило, на власний розсуд, критерії і принципи, які, ймовірно, були вигідні і необхідні їх керівництву для досягнення бажаного результату чи мети, тим більше, що саме керівництво і погоджувало, і підписувало їх. Також слід наголосити, що жоден внутрішній документ кожного відомства: чи то Регламент роботи конкурсної комісії, чи Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад не містили будь-яких застережень щодо відповідальності членів таких конкурсних комісій. Таким чином, членам цих «конкурсних комісій» фактично надали можливості робити будь-який вибір, не турбуючись про його наслідки, що, на мою думку, є абсолютно не припустимо. І саме тому, не дивно, що один із головних «ідеологів» і учасників таких конкурсних комісій по набору в НАБУ і Антикорупційну прокуратуру на запитання журналістів, а яка буде реакція, якщо, наприклад, не запрацює Антикорупційне бюро протягом року, без будь-яких сумнівів відповів, що тоді вони будуть ініціювати звільнення його керівників і проводити повторний конкурс. Але, щодо вини тих, хто невдало підбирав такі кадри, - не сказав ні слова!

Першочергово конкурсну систему відбору кадрів експериментальним шляхом випробували під час так званої «реформи» Національної поліції України. Так, згідно ст. 51 Закону України від 02.08.2015 р. № 580-VІІІ «Про Національну поліцію України», для забезпечення прозорого добору (конкурсу) та просування по службі поліцейських на підставі об’єктивного оцінювання професійного рівня та особистих якостей кожного поліцейського, відповідності їх посаді, визначення перспективи службового використання в органах поліції повинні були утворюватись постійні поліцейські комісії.

Наказом Міністерства внутрішніх справ від 25.12.2015 № 1631 «Про організацію добору (конкурсу) та просування по службі поліцейських» затверджено Порядок діяльності поліцейських комісій, яким передбачається, що до складу поліцейської комісії апарату Національної поліції України входили п’ять осіб: два представники, визначені Міністром внутрішніх справ України, не з числа поліцейських; один представник, визначений Головою Національної поліції України; два представники громадськості, рекомендовані Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, з числа осіб, «які мають бездоганну репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет». До складу поліцейських комісій органів поліції входили наступних п’ять осіб: один представник, визначений Міністром внутрішніх справ України, не з числа поліцейських; один представник, визначений Головою Національної поліції України; один представник, визначений керівником відповідного територіального органу (закладу, установи) поліції; два представники громадськості, обрані відповідною обласною радою, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Київською міською радою, Севастопольською міською радою, знову ж таки, - з числа осіб, «які мають бездоганну репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет». Жодних інших, більш конкретних, вимог до членів поліцейських комісій не висувалось.

Слід звернути увагу на такі розпливчаті вимоги як «бездоганна репутація, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет», які являлись, начебто, основним критерієм при формуванні особового складу таких комісій. На превеликий жаль, законодавець не розтлумачує їхнє цілісне трактування, що призводить до узагальненого характеру цих вимог і вільного трактування посадовими особами, які їх використовують і будуть використовувати. Якщо ж говорити про «бездоганну репутацію особи та високі моральні якості», то такі характеристики можна застосувати до невизначеного кола осіб і теж незрозуміло хто здатний це зробити і повинен їх правильно визначити. Дані вимоги не те, що загальні, а ще й можуть бути досить суб’єктивними, адже у кожної людини своє розуміння «високих моральних якостей та авторитету». Ще більше викликає запитань вимога щодо наявності в особи «високих професійних якостей». Про які саме професійні якості іде мова законодавцем також не зазначається, що дає можливість особам навіть без вищої юридичної освіти чи тим більше досвіду роботи у правоохоронній сфері стати членом конкурсної комісії по відбору тих же поліцейських. Бути хорошим журналістом, членом громадської організації, навіть народним депутатом України, та при цьому мати високі моральні якості, а тим більше - бездоганну репутацію, аж ніяк не гарантує, що такі особи володіють достатніми знаннями (в першу чергу професійними) саме для того, щоб визначити найкращих претендентів на посади в поліцейських органах. У світі невипадково створені цілі науково-дослідні інститути, вищі навчальні заклади з оволодіння саме однією професією та різні спеціалізовані заклади, які зорієнтовані на підвищення конкретної кваліфікації, і вся ця освітня політика направлена на підготовку дійсно професіоналів своєї справи, щоб кожна людина, маючи певну спеціалізацію, була експертом в якомусь конкретному, виключному питанні. Із цього напрошується цілком логічне запитання – чи може один і той же спеціаліст, нехай і з кількома освітами, бути експертом у всіх без виключення питаннях? Звичайно ні! У нас же на практиці прослідковується зворотнє - вимоги до членів таких конкурсних комісій висувались такі, під які могла підпасти майже будь-яка людина, не маючи жодних правових знань, не будучи спеціалістом в необхідній сфері, а тим більше, що найвагоміше, не маючи досвіду практичної роботи у правоохоронних органах. Частина із таких експертів не мають навіть елементарного життєвого досвіду, адже їх вік коливається від 25 до 30 років.

Таким чином, в постреволюційній Україні створилася негативна тенденція, яка полягає в тому, що для участі в поліцейській комісії в якості «експертів» по відбору правоохоронців (при чому - на будь-які посади), окрім «бездоганної біографії» (тільки не зрозуміло, хто її повинен визначати), не потрібно більше нічого.

Окрім вищевказаних поліцейських комісій, при цьому відомстві також працювали атестаційні комісії та апеляційні атестаційні комісії, завданням яких було переатестувати старі кадри міліції і залишити на посадах лише, як при цьому стверджувалося, гідних звання «нового поліцейського». Так, відповідно до Наказу Міністра внутрішніх справ від 17.11.2015 № 1465 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських» персональний склад таких комісій затверджувався наказом керівника відповідного органу, за погодженням із Національною поліцією України, чи безпосередньо самою Нацполіцією. До числа членів атестаційних комісій залучали, знову ж таки, «громадських діячів», начебто, для усунення заангажованості результатів конкурсу зі сторони керівництва Нацполіції та Міністерства внутрішніх справ. Проте, згідно інформації у ЗМІ, члени громадських організацій, які входили до складу атестаційних комісій, все ж таки виявляли занепокоєння прозорістю конкурсного відбору, розповідали про «тіньовий» вплив очільників поліції на сам процес і, як наслідок, навіть заявили про відкликання своїх кандидатур зі складу атестаційних комісій. Зокрема, члени громадських організацій «Автомайдан», «Народний тил» та «Combat.ua» заявили про вихід із процесу переатестації працівників Національної поліції, стверджуючи, що не мають жодного впливу на результати переатестації, оскільки радники Міністра МВС та його департамент повністю контролюють організацію процесу. В підтвердження цих фактів також є наявна статистика звільнень переатестованих працівників поліції.

Так, за результатами переатестації екс-міліціонерів комісії першої інстанції (атестаційні комісії) звільняли не більше 25 % правоохоронців, при чому друга інстанція (апеляційні атестаційні комісії) більшу половинну від них поновлювала в органах. І навіть ті, які зовсім не пройшли апеляційну комісію, могли безперешкодно поновитись і поновлялись на посадах через суд. Зауважимо, що більше 1000 позовів було направлено до суду про оскарження рішень атестаційних комісій, що говорить про неякісну та безрезультатну діяльність поліцейських атестаційних комісій. Все це свідчить про те, що законодавець створив необхідне підгрунтя для проведення конкурсного відбору, проте не забезпечив професійність та ефективність роботи таких комісій.

Конкурсним шляхом в Україні вирішили обирати і так званих місцевих прокурорів. І це не дивлячись на те, що новим Законом «Про прокуратуру» вже був передбачений порядок призначення прокурорів на адміністративні посади через Раду прокурорів. Але, реформатори настільки захопилися так званим «конкурсом» , що на закон навіть не звернули уваги. Так, правовою основою цієї роботи став Наказ Генерального прокурора України від 20.07.2015 № 98, яким затверджені Порядок проведення тестування для зайняття посади прокурора місцевої прокуратури та Порядок проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників. Як вбачається із здобутої нами інформації, проведення відкритого чотирирівневого конкурсу забезпечували 5 конкурсних комісій у Києві, Львові, Дніпропетровську, Одесі та Харкові. До складу кожної комісії входили чотири особи, визначені Генеральним прокурором України, та три - Верховною Радою України. В свою чергу, від ГПУ було обрано працівників прокуратур, а від ВР – народних депутатів. До речі, вимоги щодо репутації, освіти, досвіду роботи у правоохоронних органах до таких кандидатів також не висувались взагалі і порядками не були передбачені, склад формувався на власний розсуд екс-Генпрокурором Шокіним, а хто відбирав найбільш «достойних» народних депутатів, на яких підставах та за якими принципами, - невідомо.

Тому, результати діяльності таких конкурсних комісій одразу занепокоїли громадськість, адже у прокуратури на місцях призначали, начебто, не за здібностями, не за професійним досвідом, а за «іншими» критеріями. Більшість із так званих «реформаторів» після цього заявили і продовжують це безапеляційно стверджувати, що, начебто, нікого із старих кадрів не було звільнено на місцях, що не відповідає дійсності. Частині, я підкреслюю, професійних прокурорів довелось покинути свої посади та абсолютно зневіритись у об’єктивності такого відбору. Чомусь також мовчать «ідеологи» таких конкурсних підходів і про те, що завдяки такому «відбору» на керівні посади в місцеві прокуратури були відібрані (не зрозуміло за якими критеріями) бувші державні виконавці, міліціонери, юристи з різних установ, які взагалі не володіють навіть азами кримінального процесу чи криміналістики і саме головне, частина з яких за цей час, не витримавши навантажень по новій службі і умов праці, вже звільнились з органів прокуратури.

Національне антикорупційне бюро України створювалось також на основі конкурсного відбору, проте, за деякими іншими критеріями. Так, у відповідності до Закону України від 14.10.2014 № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» директора НАБУ та його заступників обирала конкурсна комісія, яка складалась з 9 осіб: по три особи від Президента України, Кабінету Міністрів України і Верховної Ради України. Зауважимо, що такий порядок відбору членів конкурсної комісії протирічив приписам Конституції України, оскільки Україна є правовою державою, де органи законодавчої, виконавчої та судової влади повинні здійснювати свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України. Але, у Основному Законі таких повноважень названих вище органів не передбачено. Більше того, як і в попередніх випадках, членами конкурсної комісії були особи, які мали, знову ж таки, «бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет». В результаті пред’явлення лише таких вимог, Директора Антикорупційного бюро обирали як доктор історичних наук, так і голова Меджлісу кримськотатарського народу, як журналіст, так і колишній Міністр культури України. При всій повазі до цих осіб, вони не мають ні юридичної освіти, ні досвіду в галузі права, а тим більше - не володіють високими професійними якостями саме у сфері правоохоронної діяльності, не говорячи вже про необхідний в таких випадках досвід роботи в сфері боротьби із корупцією, який, на мою думку, повинен бути основним критерієм відбору членів таких комісій. Обравши таким, вибачте, неконституційним та некомпетентним шляхом Директора НАБУ, наступним етапом формування цього відомства було створення конкурсних комісій по відбору штатного персоналу Національного антикорупційного бюро. Так, згідно з Положенням про конкурсну комісію з проведення конкурсу на зайняття вакантних посад у Національному антикорупційному бюро України, затвердженим Наказом Директора НАБУ від 15 травня 2015 року № 4-н, та Регламентом конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантних посад у Національному антикорупційному бюро України, затвердженим Наказом Директора НАБУ від 22 травня 2015 року № 6-н, детективів та спеціалістів з антикорупційних питань обирали три конкурсні комісії. До складу першої увійшло 11 чоловік, до другої – 9 , а до третьої - 17 осіб. Особовий склад таких комісій формувався Директором НАБУ наступним чином: перший заступник, заступники Директора Національного бюро, інші працівники Національного бюро та по три представники, визначені Радою громадського контролю при Національному бюро. Дослідивши персональний склад таких комісій, хочеться звернути увагу керівництва держави, політиків, громадян та ЗМІ, що представники, які були визначені Радою громадського контролю з числа їх же членів, мали досить специфічні факти у своїй біографії, які, звичайно, були приховані від громадськості. Один з таких членів був до цього тричі ув’язнений за квартирні крадіжки, інший приховав у своїй декларації про доходи наявні статки (земельні ділянки, нерухомість), окремі особи були віком взагалі 26-28 років та без вищої юридичної освіти. Тому, і не дивно, що при відборі членів конкурсної комісії по штатним працівникам НАБУ не було навіть тих мінімальних кваліфікаційних загальних вимог як «бездоганна репутація, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет». Відібравши саме таких «громадських активістів» до участі в роботі в комісії, напрошується цілком закономірне запитання: кого із професійно підготовлених претендентів вони могли відібрати до цього багатообіцяного правоохоронного органу із його надвеликими можливостями і повноваженнями?І І на це питання є відповідь вже з наявної практики. Отримавши перемогу у конкурсному відборі, успішно пройшовши всі етапи, в тому числі тестування, співбесіду з членами конкурсної комісії, новообраний керівник одного з територіальних управлінь НАБУ (зауважу керівник!) відмовився від свої посади, оскільки у ЗМІ з’явилась інформація про його «земельні афери» та про майже ключову участь у справі про вимагання та отримання неправомірної вигоди. Конкурс оголошено знову, посада - вакантна, проте конкурсна комісія залишається у тому ж складі і не несе жодної відповідальності за свій вибір. І це все при тому, що в країні є безліч кваліфікованих, професійно підготовлених осіб саме в галузі права, в тому числі і тих , які працювали в правоохоронних органах та судах, які приймали участь у розробці стратегії по боротьбі з корупцією, які розуміються в тому, хто повинен працювати в таких важливих правоохоронних органах, і при цьому дійсно мають визначний суспільний авторитет. Зокрема, я маю на увазі Володимира Буткевича та Володимира Василенко – визнаних в суспільстві правників, бувших членів Європейського суду з прав людини та Гаазького трибуналу, того ж, Степана Гавриша – відомого правника та безліч інших, але чомусь таких осіб в складі названих комісій ми не бачили і, напевно, не побачимо.

Виходячи з вищеназваного, не дивно, що за рік своєї діяльності НАБУ не забезпечило очікуваних результатів в боротьбі із корупцією, в першу чергу – у вищих ешелонах влади. Розкручена, розпіарена політика його діяльності зводиться лише до вручення поодиноких повідомлень про підозру, затримань «з полічним» правоохоронців середнього та навіть найнижчого рівня з невеликими, іноді мізерними сумами неправомірної вигоди, а також багатообіцяючих розповідей про майбутні перспективи таких розслідувань. Будь-яких справ про корупцію у найвищих ешелонах влади в провадженні НАБУ немає, я вже не говорю про направлення їх до суду, не розкрита жодна із існуючих довготривалих корупційних схем по заволодінню тими ж бюджетними коштами, не дивлячись на величезну кількість. Виникає цілком закономірне питання: за що держава(а точніше народ - платники податків) виплачує кожному працівнику НАБУ від 30-40 тисяч до 100 тисяч гривень, приблизно заробітної плати, в той час як інші правоохоронці отримують мізерну платню, маючи у провадженні сотні прийнятих справ?!

У Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі проведений конкурсний відбір також не приніс бажаних результатів. Так, Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» та Порядком проведення відкритого конкурсу з відбору кандидатів на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі передбачено, що призначення на адміністративні посади в Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру здійснюється Генеральним прокурором за результатами відкритого конкурсу. Організацію та проведення конкурсу здійснює конкурсна комісія, до складу якої входять чотири особи, визначені Радою прокурорів України, та сім осіб, визначених Верховною Радою України (яка, як я вже говорив, не має на це конституційних повноважень). Згідно вимог названого закону, членами конкурсної комісії повинні бути особи, які, знову ж таки, мають «бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також значний досвід діяльності у сфері запобігання або протидії корупції». Але, не дивлячись навіть на нову законодавчу вимогу до претендентів в частині наявності такого «значного досвіду» , членами конкурсної комісії не могли бути ті ж працівники правоохоронних органів, тобто саме ті особи, які і могли б з професійної точки зору допомогти правильно визначити найбільш придатних для здійснення процесуального керівництва розслідуванням корупційних злочинів. Таким чином, остання вимога протирічила сама собі, тобто такі члени комісій повинні були мати досвід у боротьбі з корупцією, але, при цьому, не могли працювати до цього у правоохоронних органах! Нонсенс! Тоді взагалі не зрозуміло, а звідкіля такі «члени комісій» могли отримати названий досвід? Заборона працівникам правоохоронних органів бути членами таких конкурсних комісій являється абсолютно необґрунтованою.

Звичайно, як відомо, існують прокурори, слідчі, які мають недобросовісні наміри, беруть хабарі чи готові виконувати будь-які вказівки як свого керівництва, так і керівництва держави, в тому числі і незаконні, проте вони не складають абсолютну більшість прокурорської спільноти. Добросовісні працівники органів державної влади, прокурори і судді є і їх чимало, проблема в іншому - їм закривають всі шляхи для того, щоб завдяки саме своїм професійним якостям і досвіду вони могли впливати на подальшу долю країни.

Варто зауважити також, що, згідно законодавчих вимог, головою такої конкурсної комісії повинен бути «загальновизнаний та авторитетний експерт, який має багатий досвід, зацікавленість або відомий своїми діями на підтримку боротьби з корупцією». Вибачте, але навіть саме формування усього цього речення викликає лише одні запитання та уточнення. Зокрема, в чому він повинен бути «зацікавлений»? Який «авторитетний експерт», по яким питанням і хто це повинен визначати? Що таке «багатий досвід»? Складається враження, що ці положення писала людина, яка не має навіть мінімального уявлення про право та специфіку написання нормативно-правових норм. Усі закони, нормативно-правові та підзаконні акти повинні бути чіткими, однозначними та зрозумілими, тобто відповідати принципу правової визначеності. І тому, не дивно, що в результаті такої недосконалої регламентації порядку обрання членів конкурсних комісій до їх складу увійшли: політичний аналітик, актор, колишні народні депутати, голова громадської організації, які і сформували більшу половину особового складу комісії, яка обирала, зокрема, і Антикорупційного прокурора України. Більше того, навколо роботи так укомплектованої «комісії» розгорталися численні скандали, адже такий склад «експертів» викликав недовіру не тільки у фахівців, а навіть у пересічних громадян.

Конкурсним шляхом формувалось і надалі формується Національне агентство з питань запобігання корупції. Правовою основою для кадрового відбору членів НАЗК є Закон України від 14.10.2014 № 1700-VII «Про запобігання корупції» та Постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 170 «Деякі питання відбору кандидатів на посади членів Національного агентства з питань запобігання корупції», якою затверджено Положення про проведення конкурсу з відбору кандидатів на посади членів Національного агентства з питань запобігання корупції та Регламент роботи конкурсної комісії з відбору кандидатів на посади членів Національного агентства з питань запобігання корупції. Як випливає із наведених вище нормативно-правових актів, конкурсну комісію сформували: особа, визначена Верховною Радою України за поданням комітету Верховної Ради України, до предмету відання якого належать питання боротьби з корупцією; особа, визначена Президентом України; особа, визначена Кабінетом Міністрів України (знову ж таки, названі найвищі державні органи не мають закріплених у Основному Законі відповідних повноважень); керівник спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби; чотири особи, запропоновані, знову ж таки, «громадськими об’єднаннями, що мають досвід роботи у сфері запобігання корупції». Проаналізувавши персональний склад такої комісії, можна відзначити, що половина членів комісії, знову ж таки, ті ж «громадські діячі, що мають досвід роботи у сфері запобігання корупції». Про який такий необхідний досвід у таких «діячів» йде мова - незрозуміло. Чи достатньо у них знань та уміння, щоб обрати саме кваліфікованих членів НАЗК, невідомо. В зв’язку з цим, варто наголосити, що відповідне агентство формувалося і надалі формується досить конфліктним шляхом. Мало того, що з грудня 2015 року і до сьогодні не обрано усіх 5 членів НАЗК (обрали лише 4), які то відмовляються від своєї посади, то змінюється склад конкурсних комісій, то ще й кадровий штат відомства заповнений лише на 20% (для старту роботи потрібно мінімум 30% штатного складу). Планувалося, що відомство розпочне свою роботу вже у травні 2016 року, але, як прослідковується, його формування може затягнутися ще на досить тривалий час з таким підходом до так званого «конкурсного відбору».

На теперішній час також йде формування тим же сьогодні «модним» в нашій країні «конкурсним шляхом» Державного бюро розслідувань та Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, конкурсні комісії по відбору кадрів яких вже визначені. Так, Законом України «Про Державне бюро розслідувань» директора ДБР та двох його заступників обиратимуть 9 осіб: три від КМУ, три від ВР та три від Президента України (знову ж таки в порушення вимог Конституції України). При відборі цих членів комісій, окрім загальних вимог «бездоганної ділової репутації, високих професійних та моральних якостей та суспільного авторитету», була зазначена додаткова обов’язкова вимога наявності у них вищої юридичної освіти (що є позитивним моментом).В результаті, серед осіб, які обиратимуть очільників Держбюро розслідування, вже з’явилися(окрім народних депутатів)- професори юридичних ВУЗів і навіть один юрист. Проте, не зважаючи навіть на ці мінімальні позитивні моменти, формування відомства проходить досить скандальним шляхом: конкурсна комісія не була вчасно сформована, набір документів від кандидатів, які претендують на керівні посади пройшов з натяжкою, сам закон про ДБР не відповідає діючому КПК, функції ДБР, які прописані в законі не відповідають тим задачам, які потрібно було б поставити перед цим відомством та інше.

Більше 80 кандидатів (серед яких і люстровані чиновники, і одіозні персони), які проявили бажання очолити так би мовити «українське ФБР» пройдуть відбір саме такою конкурсною комісією. Залишається лише чекати чергових результатів роботи подібної до попередніх «комісій». Відзначаючи практику формування попередніх правоохоронних органів і персональний склад такої комісії очікувати, відмінних результатів, на мою думку, також не варто.

В свою чергу, Голову Нацагентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, обиратиме комісія у складі 8 осіб: три особи, визначені Верховною Радою України; одна особа, визначена Генеральним прокурором України; одна особа, визначена директором Національного антикорупційного бюро України;одна особа, визначена Міністром юстиції України;одна особа, визначена головою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;одна особа, визначена Міністром фінансів України. Члени комісії обиралися з числа осіб, які не є уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, але, знову ж таки, начебто, «мають бездоганну ділову репутацію, високий суспільний авторитет», а також досвід роботи, пов’язаний з участю у формуванні та/або реалізації політики у сферах кримінальної юстиції або запобігання і протидії корупції. Такий порядок відбору членів конкурсної комісії передбачений Законом України від 10.11.2015 № 772-VIII «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів».

І в цьому випадку, окрім вже знайомих вимог щодо «ідеальної біографії», хочеться звернути увагу на додаткову вимогу про «досвід роботи», який повинен бути лише «пов`язаний з участю» у формуванні або реалізації антикорупційної політики . Тобто, якщо особа, працювала, наприклад, секретарем у громадській організації по боротьбі з корупцією, то вона фактично теж відповідає таким вимогам. Тому, абсолютно не дивно, що кінцевим результатом формування особового складу усієї даної комісії виявилось, що левову частку, як і в інших наведених вище випадках, складають редактор інформаційного видання, громадські діячі, юрист та доцент.

Із вищесказаного напрошуються невтішні висновки – некомпетентні люди обирають некомпетентних працівників правоохоронних органів, після чого ці новостворені, некомпетентні органи почнуть діяти, знову ж таки, нехай вибачать причетні до цього «ідеологи» та «духовники», - нерезультативно та будуть надалі створювати умови для подальшого розгулу злочинності, в тому числі і корупції, та таким чином підриватимуть основи існування будь-якої держави.

Треба сказати об’єктивно: усі названі вище ключові органи по боротьбі зі злочинністю: деякі з них новостворені, інші реформовані, були фактично сформовані людьми, компетенція яких у сфері правоохоронної діяльності відсутня або ж носила сумнівний характер. До складу таких конкурсних комісій, які повинні були відібрати саме висококваліфікованих правоохоронців, на яких покладені обов’язки держави по забезпеченню дотримання законності, входили, вибачте, депутати, громадські та політичні діячі, журналісти, антикорупційні активісти, редактори інформаційних видань і навіть актори. Вимоги до відбору таких членів конкурсних комісій у деяких відомствах (наприклад, при відборі тих же місцевих прокурорів чи детективів Національного антикорупційного бюро) зовсім не висувались, що неминуче призвело до некомпетентності таких комісій, або навіть і при встановленні суто формальних вимог (не судимість, дієздатність, відсутність вироку суду, що набрав законної сили, щодо позбавлення права займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, або обіймати певні посади) позитивного результату це не дало та і не могло дати.

Цілком зрозуміло, що, залучаючи таких представників громадянського суспільства до формування кадрового складу правоохоронних органів, законодавець намагався підвищити рівень довіри до результатів таких конкурсів та усунути їх заангажованість. Здавалося б, з першого погляду, цей хід мав би дати позитивні результати, знизити рівень політичного впливу зацікавлених осіб на результати конкурсу, створити умови для демократичного та незалежного відбору. Але, на превеликий жаль, цього не відбулося, довіра громадян до новостворених правоохоронних органів не відновилась, а в рази зменшилась, члени так званих «конкурсних комісій», не виключено , що діяли під чиїмось «патронатом», а результати такого відбору були далеко не на користь держави чи суспільства.

У руслі аналізу питання конкурсного відбору до правоохоронних органів хочеться звернути увагу суспільства, що така процедура відбору правоохоронців не тільки є не ефективною, але й не відповідає жодному європейському і навіть світовому стандарту чи практиці.

Так, відповідно до Конституції Бельгії, підбором і призначенням на посади прокурорів займається Вища рада правосуддя (спільний суддівський та прокурорський орган самоврядування), яка складається з однакової кількості магістратів суддівського корпусу та прокуратури, а також призначених Сенатом представників громадськості. Цей орган висуває кандидатів для призначення на посади прокурорів, яких відповідно до процедури призначає монарх. Більше цього необхідно зауважити, що магістрати прокурорського корпусу представляють одночасно і виконавчу, і судову владу і входять до суддівського корпусу Бельгії.

Згідно законодавства Греції та Болгарії, питаннями просування по службі, призначенням прокурорів займається Вища судова рада, яка також складається лише з представників суддівського та прокурорського корпусу.

В Франції прокурори призначаються та зміщуються з посад Президентом за пропозицією міністра юстиції (оскільки прокуратура підпорядкована Міню’сту) з урахуванням висновку палати Вищої Ради Магістратури. Зауважимо , що до складу Вищої Ради Магістратури входять: президент країни, міністр юстиції, п’ять прокурорів і суддя, державний радник та три особи, які не входять до парламенту і органів судової влади (цих трьох осіб призначає президент), голова Національних зборів і голова Сенату.

В Польщі при Управлінні державного прокурора діє Національна рада прокурорів (про що я вже писав), до повноважень якої входить, зокрема, розгляд кандидатур на посади прокурорів. Персональний склад такої ради виглядає наступним чином: міністр юстиції, національний прокурор, Президент Польщі, два сенатори, 3 прокурори, призначених Генеральним прокурором, 11 прокурорів від кожної апеляційної прокуратури, по одному прокурору від військової прокуратури та Інституту національної пам’яті та три представники, обраних на нараді державного управління прокуратури. Окрім цього, окружного, апеляційного та районного прокурора та їх заступників призначає генеральний прокурор з числа прокурорів, після надання висновку зборів чи колегії прокурорів відповідної прокуратури. Ніяких, подібних українському, конкурсів на заміщення посад прокурорів не існує.

Згідно Закону «Про прокуратуру» Республіки Молдова, заступники Генерального прокурора та нижчестоящі прокурори призначаються на посаду Генеральним прокурором за пропозицією Вищої ради прокуратури. Саме Вища рада прокуратури організовує конкурс на заміщення вакантних посад. Так, склад Вищої ради прокуратури формується наступним чином: Генеральний прокурор, голова Вищої ради магістратури, міністр юстиції, двоє прокурорів з числа прокурорів Генеральної прокуратури, троє – з числа територіальних та спеціалізованих прокуратур та чотири члени обираються парламентом з числа штатних викладачів права більшістю голосів обраних депутатів.

Цікавим видається і досвід призначення Генерального прокурора Іспанії. Так, Генеральний прокурор країни призначається Королем за пропозицією Уряду з урахуванням думки Генеральної ради судової влади та попередньої оцінки кандидатур відповідним комітетом Конгресу депутатів. Відповідно Генеральна рада судової влади Іспанії складається з голови Верховного суду і 20 членів , призначених Королем терміном на 5 років, з яким 12 призначаються з числа суддів і магістратів, 4 за пропозицією Конгресу та 4 за пропозицією Сенату. Усі вони мають бути адвокатами та іншими юристами визнаної компетенції.

У балтійських країнах сформувався дещо інший підхід до відбору прокурорів. Так, наприклад, у Литовській Республіці Генеральний прокурор утворює Виборчу Раду кандидатів, яка формується для відбору кандидатів на посади прокурорів, Екзаменаційну Раду кандидатів, яка формується з метою оцінювання професійних кваліфікацій кандидатів, Раду з питань прокурорської етики , яка займається вивченням та оцінюванням порушень Кодексу етики прокурорів, та Оцінювальну Раду з метою оцінювання виконання прокурорських обов’язків. Особовий склад таких дорадчих органів формується з числа внутрішніх працівників, а саме прокурорів. У Литовській Республіці схожа система відбору прокурорських кадрів: Генеральний прокурор створює раду, до складу якої входять старші прокурори департаментів Генеральної прокуратури і судових округів, адміністративний директор прокуратури, а також можуть бути включені інші прокурори і керівники державних установ, що знаходяться під наглядом прокуратур. Відповідна Рада ділиться на комісії: атестаційну та кваліфікаційну. Усіх старших та нижчестоящих прокурорів призначає Генеральний прокурор з урахуванням висновків атестаційної комісії.

Звертає на себе увагу і практика призначення прокурорів в інших державах світу. Так, в Китайській Народні Республіці особи, які вперше призначаються на посади прокурора або помічника прокурора, повинні відбиратися після складання іспиту та суворої оцінки виключно прокурорської комісії, з числа осіб , які найбільше підходять для зайняття такої посади та відповідно до стандарту, що вимагає наявності як здібностей, так і політичної репутації. Обов’язковою умовою для відбору як членів прокурорської комісії, так і самих прокурорів є законодавчо закріплена вимога досвіду практичної роботи лише в правоохоронних органах.

В Республіці Вірменія прокурорів Генеральної прокуратури, прокурорів, які працюють у складі управлінь і відділів Генеральної прокуратури, прокурорів міста Єревану, муніципалітетів, областей і військових гарнізонів призначає Генеральний Прокурор з числа осіб, які включені до списку службового просування по службі. Список просування по службі прокурорів складається один раз в рік за результатами відкритого конкурсу, який зазвичай проводиться в січні місяці кожного року атестаційною комісією, яка утворюється при Генеральному прокуророві. За дорученням Генерального прокурора протягом року може проводитися додаткова перевірка кандидатів. Атестаційна комісія складається також виключно з прокурорів різного рівня!

У Таїланді призначенням, зміщенням, переміщенням прокурорів та застосуванням до них заходів дисциплінарного впливу займається теж прокурорська комісія, яка складається з 15 членів, зокрема, голова комісії і шість ї членів обираються безпосередньо прокурорами, два члени – Сенатом, один – Урядом, а Генпрокурор і чотири його заступники є членами комісії за посадами.

В’єтнамським законодавством передбачається, що Народна прокуратура засновує екзаменаційно-оціночну комісію для державних прокурорів і помічників прокурорів, які призначаються на посаду вперше. Посаду голови такої комісії займає головний прокурор, загальна кількість членів комісії від 5 до 9 осіб теж з числа прокурорських кадрів.

Таким чином, навіть звертаючись до світової практики різних країн, країн різних правових систем, можна чітко прослідкувати, що ніяких громадських активістів, журналістів, а тим більше акторів (нехай ці представники мене вибачать) в числі осіб, які займаються професійним кадровим відбором правоохоронців, немає. Тобто, кадрову політику проводять люди, які мають досвід роботи в правоохоронній сфері, мають профільну освіту та переважно є діючими працівниками прокуратур. Тому, тотальне зомбування суспільства, що ми, начебто, таким шляхом наслідуємо європейську практику, не знайшло свого реального підтвердження, а тому в мене виникає нагальне питання: яку ж таку «практику» ми наслідуємо, чого ж прагнуть досягти в майбутньому наші «реформатори»?

Наостанок хочеться сказати, що так званий «прозорий та демократичний конкурсний відбір» в Україні є лише ілюзією. На сьогодні наша країна і так перебуває у важкому становищі: гібридна війна, економічний занепад, втрата довіри суспільства без винятку до всіх державних органів, тому ще до цього некомпетентний відбір необхідних фахівців до правоохоронних органів тільки ускладнить ситуацію і призведе до катастрофічних наслідків, які вже відчутні. За останній рік рівень злочинності продовжує зростати, а рівень розкриття правопорушень значно знизився і наблизився до критичної межі. Деякі новопризначені місцеві прокурори, їх заступники та детективи НАБУ не знають досконало кримінального процесуального законодавства, не володіють навиками розслідування підслідних їм правопорушень, не мають спеціальної підготовки, а тому не в змозі ефективно вести кримінальні провадження та добиватися необхідного результату в роботі. Як заявив справедливо бувший Голова Верховного Суду України Василь Маляренко, з яким я цілком погоджуюсь, резонансні кримінальні провадження не доходять до суду чи розвалюються через те, що слідчі і прокурори не можуть якісно розслідувати їх через відсутність знань і досвіду. Негативна тенденція і надалі продовжує збільшувати свої масштаби. Якщо не реагувати на такі, скажемо так, «невдалі наслідки» реформ і продовжувати у тому ж напрямку, Україна взагалі може втратити інститут захисту і фактично перетворити принцип верховенства права на «верховенство сили».

Окрім того, я маю певні побоювання, що втрата авторитету та ефективності прокуратури як наглядового та координуючого органу в боротьбі зі злочинністю неминуче призведуть до прямих порушень прав людини, які є невідчужуваними та непорушними(ст. 21 Конституції України). Людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави. І з цього напрошується питання: а як держава буде гарантувати дотримання прав людини, якщо не буде професійних правоохоронних органів, якщо в країні будуть виключно молоді слідчі, без будь-якого досвіду детективи, поліцейські, а тим більше - прокурори, які самі будуть порушувати процесуальні закони, тим самим ніяк не забезпечивши захист прав учасників процесу.

Складається враження, що усе це спланована діяльність по дискредитації професійних правоохоронців та відсторонення їх від боротьби зі злочинністю. Боротьба з корупцією перетворилась в масову пропаганду, в самопіар, в спосіб досягнення якихось інших цілей, а невдалі результати реформування правоохоронних органів вирішили приховати від суспільства незліченою кількістю новостворених органів по боротьбі зі злочинністю, в першу чергу – з корупцією, а не якістю їх роботи. «Модна тенденція» створення все нових і нових органів (на формування яких виділяються кожного разу чималі кошти) набирає все більших обертів, що відображається і на бюджеті країни, і не приносить жодних результатів. На мою думку , не варто покладати надії на такі показники як кількість і швидкість, в пріоритеті повинні бути якість і результативність, які , на превеликий жаль, сьогодні відсутні.

Олексій Баганець Екс-заступник Генерального прокурора України, заслужений юрист України, кандидат юридичних наук, адвокат