16 декабрь 2018, Воскресенье, 09:45

взятка декларация ДТП в Харькове Мошенничество туроператоров НАБУ Нацполиция происшествия прокуратура СБУ Укрзализныця

Преамбула Конституції не може бути змінена, — Микола Мельник

2 декабря 2018г.
0
Фото: ukrinform.ua
Фото: ukrinform.ua

Окрема думка судді Конституційного Суду України Миколи Мельника стосовно висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. № 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України 22 листопада 2018 р. надав Висновок у справі за конституційним зверненням ВРУ про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в ЄС та НАТО) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції № 3-в/2018 (далі - Висновок). У Висновку КСУ визнав Законопроект, яким пропонується внести зміни до преамбули, статей 85, 102, 116 Основного Закону та виключити п. 14 її розділу XV «Перехідні положення», таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції.

За змістом і значенням Законопроект є надважливим документом, оскільки ним пропонується на конституційному рівні закріпити новий стратегічний курс держави та фактично визначити нову ідеологію розвитку суспільства. Предметом Законопроекту є питання, які безпосередньо стосуються конституційного ладу України (зокрема, суверенітету народу і держави, захисту територіальної цілісності і недоторканності України, спрямованості її зовнішньополітичної діяльності (статті 1, 5, 17, 18 Конституції). Це вимагало особливо відповідального підходу КСУ до здійснення конституційного контролю положень Законопроекту та обґрунтування свого висновку, в тому числі щодо можливості внесення пропонованих до неї змін з урахуванням положень розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону.

Натомість КСУ надто формально та поверхово здійснив перевірку Законопроекту на відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції, залишивши поза увагою особливості преамбули Основного Закону та правову природу самої Конституції, не зробивши належного правового аналізу кожного положення Законопроекту окремо та у взаємозв’язку з іншими його положеннями, глибоко не дослідивши прямих та опосередкованих зв’язків між пропонованими конституційними новелами та нормами Конституції, зокрема в аспекті допустимого способу внесення змін до Конституції щодо визначення засад зовнішньополітичної діяльності України.

Водночас цінність і значення акту органу конституційної юрисдикції полягає не лише в його резолютивній частині, а й у тій аргументації, яку КСУ наводить для її обґрунтування і яка засвідчує рівень (належність) здійсненого ним конституційного контролю. Чим переконливіша, повніша та зрозуміліша аргументація, тим більша юридична вагомість і суспільна цінність акту Конституційного Суду України. Тож і цей, без перебільшення, доленосний для України Висновок КСУ заслуговував на повноцінну аргументацію, а не на набір прописних формальностей, якими вкотре обмежився суд.

Це спонукає мене викласти Окрему думку до Висновку, не ставлячи під сумнів сам стратегічний курс України, зафіксований у Законопроекті.

КСУ вчергове не дослідив питання щодо наявності в Україні умов воєнного або надзвичайного стану

Констатуючи у Висновку відповідність Законопроекту вимогам ч. 2 ст. 157 Основного Закону, КСУ так само, як і в багатьох своїх попередніх висновках, обмежився лише посиланням на те, що Конституція встановлює особливий порядок введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану, а на момент надання ним Висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією, не прийнято, тому правових підстав, які б унеможливлювали внесення змін до Конституції, немає (пп. 3.3 п. 3 мотивувальної частини).

Я уже неодноразово звертав увагу на те, що така аргументація в умовах наявної збройної агресії РФ проти України та здійснення окупації частини її території за допомогою збройних формувань РФ є недостатньою для однозначного висновку про те, що на сьогодні в Україні умов воєнного або надзвичайного стану немає. Обмежившись лише «механічною» перевіркою факту наявності чи відсутності указу Президента про введення воєнного або надзвичайного стану, КСУ не довів відсутності правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Конституції, а отже, й не вніс повної юридичної ясності щодо можливості внесення змін до Конституції за вказаних умов.

Аналіз нормативно-правових актів, прийнятих (починаючи з 14 квітня 2014 р.) в Україні спочатку у зв’язку зі здійсненням антитерористичної операції, а потім — заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії РФ у Донецькій та Луганській областях, вказує на запровадження в зоні проведення таких заходів правового режиму, що має ознаки воєнного стану, за умов якого Конституція не може бути змінена. Крім того, Президент України П. Порошенко неодноразово заявляв про те, що «в країні йде війна».

З огляду на це КСУ мав ретельно дослідити правову природу заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії РФ у Донецькій та Луганській областях, які здійснюються починаючи з 30 квітня 2018 р., а відтак аргументовано довести, що їх здійснення не є перешкодою для внесення змін до Конституції в аспекті вимог ч. 2 ст. 157 Основного Закону.

У преамбулі Конституції зафіксовано історичний момент її прийняття

Законопроектом пропонується абзац п’ятий преамбули Конституції після слів «громадянської злагоди на землі України» доповнити словами «та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України». Конституційний Суд жодним чином не висловив своєї позиції стосовно такої конституційної новели, хоча, на мій погляд, мав це зробити шляхом аргументованих застережень.

Аналіз положень Конституції, які регламентують порядок внесення змін до неї, дає підстави для висновку, що Конституція не передбачає формально-юридичних заборон щодо зміни її преамбули, яка, без сумніву, є невід’ємною її частиною. Проте слід пам’ятати, що за правовою природою Конституція є актом установчої влади Українського народу. У преамбулі Конституції закріплено, що «Верховна Рада України від імені Українського народу — громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу, приймає цю Конституцію — Основний Закон України». КСУ констатував, що: «при прийнятті 28 червня 1996 р. Конституції України суверенна воля народу була опосередкована Верховною Радою України»; «прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття» (рішення від 11 липня 1997 р. № 3-зп/1997, 5 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005).

Оцінюючи допустимість цієї конституційної новели, КСУ мав виходити з того, що за змістом і значенням преамбула є особливою частиною Конституції — в ній вказується суб’єкт прийняття Конституції, відображаються історичні та суспільно-політичні передумови, мотиви, цілі та завдання прийняття Конституції як акта установчої влади народу, а також найважливіші принципи і цінності, на яких ґрунтується Конституція і для забезпечення реалізації яких вона приймається.

Положення преамбули є ідеологічними і засадничими. Вони прямо кореспондуються з багатьма іншими положеннями Конституції, в тому числі закріпленими в розділі І «Загальні засади». Так, положення преамбули про прагнення розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу деталізовано у статтях 1, 6, 8, 19, про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя — у статтях 3, 8, 13, 15, 16, про вираження суверенної волі народу — у ст. 5 Конституції.

Характерною особливістю преамбули Конституції є те, що в ній зафіксований історичний момент прийняття Конституції. Преамбула комплексно відображає ті передумови, мотиви та цілі прийняття Конституції, які існували на той час. Відтак, положення Конституції перебувають у тісному взаємозв’язку з її преамбулою. Крім того, преамбула дає змогу краще зрозуміти оригінальний (справжній) зміст конституційних норм, який закладався в них на момент прийняття Конституції. Тож для органу конституційної юрисдикції з’ясування глибинної суті положень преамбули та їх значення є необхідним ще й для правильного тлумачення норм Конституції та здійснення функції з її охорони.

Оскільки прийняття 28 червня 1996 р. Конституції було одноразовим актом реалізації ВРУ суверенітету народу, об’єктивно неможливо змінити існуючі на той момент передумови, мотиви та цілі її прийняття. При цьому слід враховувати те, що прийняття Основного Закону як цілісного документа в контексті реалізації установчої (первинної) влади Українського народу має істотні відмінності від внесення змін до нього.

Законопроектом пропонується доповнити преамбулу Конституції вказівкою на те, що прийняття Конституції, яке відбулося 28 червня 1996 р., було зумовлене і здійснювалося з метою підтвердження європейської ідентичності Українського народу і незворотності європейського та євроатлантичного курсу України. Проте це не відповідає дійсності, оскільки вказані обставини не були зумовлюючим фактором і метою прийняття Конституції. Усе, що слугувало основою прийняття Конституції, було зафіксовано в її преамбулі на момент такого прийняття. До незворотності європейського та євроатлантичного курсу (в сучасному його розумінні, яке відображене в Законопроекті) українське суспільство «дозріло» не в 1996 році на момент прийняття Конституції, а значно пізніше, коли відбулися істотні суспільні та політичні зрушення в напрямі євроінтеграції України. Апогеєм цих процесів стала Революція Гідності як суспільна реакція на зрив політичним керівництвом держави підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

По суті, Законопроектом у цій частині пропонується відкоригувати історичний момент (передумови, мотиви, цілі) прийняття Конституції 28 червня 1996 р., що в принципі є неможливим. Пропоновані Законопроектом зміни до преамбули в разі їх прийняття штучно спотворять фактологічні передумови прийняття Конституції у 1996 році.

Враховуючи викладене та виконуючи свою унікальну суспільну місію з охорони Конституції, КСУ не повинен був обмежувати свою оцінку запропонованих Законопроектом змін до преамбули Конституції суто формальною констатацією відповідності вказаних змін вимогам ч. 1 ст. 157 Конституції лише через те, що вони не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина та не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (пп. 3.1 п. 3 мотивувальної частини Висновку).

На мою думку, визнаючи відповідність Законопроекту в цій частині вимогам статей 157 і 158 Конституції, КСУ у Висновку мав зробити застереження стосовно довільної зміни преамбули Конституції, аргументувати необхідність збереження історичної логіки конституційного процесу, у тому числі з поваги як до попереднього покоління українців, за часів якого було прийнято Основний Закон (за конкретних суспільно-політичних обставин та дещо відмінних від сучасних мотивів та цілей національного державотворення), так і до покоління нинішнього, завдяки зусиллям і жертовності якого й зроблено остаточний європейський вибір України.

Законопроектом запропоновано зміни до неналежного розділу Конституції

Питання цивілізаційного вибору, незворотності стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в ЄС та в НАТО належать до загальних конституційних засад, закріплених у розділі І «Загальні засади» Конституції. Так, запропоновані Законопроектом зміни до преамбули Конституції однозначно стосуються засад зовнішньополітичної діяльності, а тому вони мали б вноситися до її ст. 18, в якій вони знайшли б своє закріплення у відповідному формулюванні.

Конституційний Суд України

У зв’язку з цим виникає закономірне запитання, чи можна вирішити конституційно-правове завдання фундаментального значення, яке стосується загальних засад (положень) конституційного ладу, без внесення змін до розділу І «Загальні засади» Конституції? На мій погляд, якщо пропоновані конституційні зміни є предметом регулювання розділу І «Загальні засади» Конституції, то саме в цей, а не будь-який інший її розділ, вони й мають бути внесені.

Такий підхід зумовлений зовсім не прагненням розв’язати загалом другорядну проблему розташування норм Конституції чи необхідністю елементарного дотримання нормотворчої техніки при внесенні змін до неї. Це вимагається інтересами охорони Конституції, оскільки закріплення в ній загальних засадничих положень поза розділом І «Загальні засади», призведе, з одного боку, до штучного применшення значення таких положень, з другого — до нівелювання особливого порядку внесення змін до розділу І «Загальні засади» (як і до розділу ІІІ «Вибори. Референдум» та розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України»), який встановлений ст. 156 Конституції і передбачає більш складну процедуру внесення таких змін, зокрема необхідність затвердження відповідного законопроекту всеукраїнським референдумом. Вказаний підхід спрямований на запобігання виникненню штучних прецедентів ухиляння суб’єктів конституційних змін від виконання приписів розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону.

На мою думку, КСУ в цьому випадку варто було зробити застереження про недопущення випадків «обходу» відповідними уповноваженими суб’єктами встановленої процедури внесення змін до Конституції шляхом внесення змін у неналежні розділи Основного Закону.

КСУ мав би звернути увагу на те, що з метою забезпечення дотримання конституційної процедури внесення змін до Основного Закону такі зміни мають вноситися з урахуванням структури Конституції та змісту запропонованих змін (як це він зробив у Висновку від 23 листопада 2018 р. № 4-в/2018). Адже не викликає сумніву, що положення стосовно цивілізаційного вибору та стратегічного курсу України мають бути правильно (структурно і змістовно) закріплені в Конституції.

Таке застереження було б доречним ще й з огляду на те, що Законопроектом пропонується закріпити в Конституції лише відповідний намір (вибір та стратегічний курс України), практична реалізація якого потребуватиме в подальшому внесення змін до розділу І «Загальні засади» Конституції, оскільки участь у вказаних міжнародних організаціях може бути пов’язана з передачею (делегуванням) частини суверенних прав держави відповідним міжнародним структурам та можливістю тимчасового перебування (розташування) на території України іноземних військових баз (військ НАТО).

Закріплення в Конституції назв міжнародних організацій (ЄС та НАТО) є невиправданим

Законопроектом пропонується передбачити в статтях 85, 102, 116 Конституції повноваження ВРУ, Президента, КМУ щодо реалізації стратегічного курсу України на набуття повноправного членства в конкретних міждержавних утвореннях — ЄС і НАТО. На мій погляд, зміни щодо закріплення в Конституції назв будь-яких міжнародних організацій не можна вважати належно обґрунтованими та виправданими. Адже не можна виключати ймовірності змін у майбутньому не лише назв цих організацій, їх реорганізації, але й припинення їх існування тощо. Це зумовлюватиме перманентну потребу внесення відповідних змін до Конституції, що не сприятиме її стабільності.

КСУ мав звернути увагу парламенту на зміст Законопроекту і в цій частині. Тим більше, що в своїх попередніх висновках КСУ вже відзначав, що «наявність у Конституції надто деталізованих положень, місце яким в поточному законодавстві, породжуватиме необхідність частого внесення змін до неї, що негативно позначатиметься на стабільності Основного Закону» (абзац перший п. 4 мотивувальної частини Висновку від 2 червня 1999 р. № 2-в/99). Вказаний недолік Законопроекту можна легко усунути, використавши досвід тих європейських держав, які свою участь, зокрема, в міжнародній системі колективної безпеки (НАТО) зафіксували в національних конституціях без текстуальної надмірності та конкретизації (наприклад, Республіка Албанія, Угорщина, Федеративна Республіка Німеччина, Словацька Республіка).

Пропозиція виключити пункт 14 з Перехідних положень Конституції жодним чином не обґрунтована

Законопроектом пропонується виключити п. 14 розділу XV «Перехідні положення» Конституції, яким встановлено, що «використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України». Примітним є те, що в пояснювальній записці до Законопроекту не міститься жодного обґрунтування необхідності виключення вказаного положення з Конституції, тобто не зазначено задля чого це потрібно зробити (тим більше саме зараз) і як це пов’язано з реалізацією стратегічного курсу України на набуття повноправного членства в ЄС та в НАТО.

Відповідно до загального положення, закріпленого ч. 7 ст. 17 Конституції, «на території України не допускається розташування іноземних військових баз». Пункт 14 розділу XV «Перехідні положення» Конституції є певним винятком із вказаного положення, і наслідком його виключення може стати усунення конституційно-правових підстав використання, в разі потреби, існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань, у тому числі військових формувань держав-членів НАТО.

Відтак постає питання, чи узгоджується виключення п. 14 з розділу XV «Перехідні положення» Конституції, по-перше, з метою Законопроекту — створення умов для реалізації курсу України на набуття повноправного членства в НАТО, по-друге, з інтересами захисту суверенітету, незалежності і територіальної цілісності України, особливо в умовах відсічі і стримування збройної агресії РФ? Належне здійснення КСУ функції конституційного контролю потребувало обґрунтованих відповідей на це питання. При цьому слід було врахувати й зарубіжний досвід, зокрема, держав-членів НАТО, щодо перебування на їхній території збройних сил іноземних держав та шляхів подолання відповідних конституційних обмежень. Значній кількості держав-членів НАТО довелося вирішувати питання щодо розміщення військових баз НАТО на своїй території шляхом внесення змін до національних конституцій (конституційних законів) або тлумачення відповідних положень їх конституцій конституційними судами.

Так, у 2003 році в Румунії було проведено референдум щодо внесення змін до Конституції, результатом якого було закріплення на конституційному рівні можливості розміщувати на території цієї країни іноземні війська (згодом Румунія скористалася такою можливістю й розмістила на своїй території базу ВПС НАТО). У 2001 році парламент Словацької Республіки вніс зміни до Основного Закону, якими дозволив розміщення військ союзників на території своєї держави та передбачив можливість передачі своїх суверенних прав міжнародній організації. Угорщина вирішила питання про конституційні підстави розміщення іноземних військ на її території в результаті прийняття у 2011 році нової Конституції.

Литовська Республіка, Конституція якої місить пряму заборону на розміщення на території республіки військових баз іноземних держав, вказане питання в 2011 році вирішила через тлумачення цієї заборони Конституційним Судом. Конституційний Суд Литовської Республіки витлумачив, що вказана конституційна заборона означає, що на території Литовської Республіки не може бути таких військових баз, які спрямовані і контролюються іноземними державами. Водночас така заборона не означає, що на території Литовської Республіки не може існувати такої військової бази, яка перебуває на її території відповідно до міжнародних договорів Литовської Республіки (зокрема, договору колективної оборони), спрямована та контролюється Литовською Республікою спільно зі своїми державами-союзниками. Тож Литовській Республіці довелося в досить оригінальний спосіб вирішувати питання про забезпечення належної оборони, захисту незалежності та територіальної цілісності республіки з використанням розміщених на її території військ НАТО. Також за допомогою тлумачення Конституційним Судом Республіки Болгарія відповідних положень Конституції Республіки Болгарія в 2003 році було вирішене питання про перебування на території цієї країни іноземних військ.

На мою думку, Конституційний Суд України мав ретельно дослідити запропоновану Законопроектом зміну щодо виключення п. 14 з розділу XV «Перехідні положення» Конституції через призму вимог ст. 157 Основного Закону і в разі необхідності зробити відповідні застереження стосовно доцільності такого виключення.

Джерело