У державному будівництві є два принципу організації діяльності державних органів – територіальний і екстериторіальний. Територіальний - кожен орган виконує свої функції на визначеній території, яка співпадає з адміністративним поділом України – районом, містом, областю або кількома цими одиницями. Екстериторіальний – державний орган дислокується в одному або кількох місцях, але свої функції виконує там, де в цьому виникає потреба, без урахування адміністративно-територіального поділу держави.
Найбільш відомі державні органи, які екстериторіальні у виконанні своїх функцій – це Збройні Сили України, Національна Гвардія та інші військові формування держави. Мобільність і швидкість передислокації – це основа їх функціонування.
До таких мобільних і здатних швидко реагувати на зміни ситуації за екстериторіальним принципом раніше відносилась військова прокуратура. Хоча вона була підрозділом генеральної прокуратури, її діяльність підпорядковувалась потребам військових формувань держави і була максимально пристосована до її організаційної структури.
Наведу приклад дуже схематичний та узагальнений, так як конкретні питання мобілізаційної готовності та бойового застосування військ відносяться до військової таємниці.
Білоцерківська 72 окрема механізована бригада у мирний час перебуває в юрисдикції військовій прокуратурі Білоцерківського гарнізону. У випадку оголошення мобілізації бригада за визначений термін доукомплектовується мобілізованими особами до повного штату і з штатною технікою та озброєнням висувається до визначеного мобілізаційними планами місця зосередження або бойового розгортання. У місці постійної дислокації залишається частка управління бригади, яка буде основою для доукомплектування і розгортання нової бригади під час наступної хвили мобілізації.
За старих часів мобілізаційним планом військової прокуратури Білоцерківського гарнізону було передбачено, що під час мобілізації на її базі розгортається польова військова прокуратура. Вона має виконувати свої прокурорські правоохоронні функції у відмобілізованій бригаді, яка передислокувалася до визначеного мобілізаційними планами місця зосередження або бойового розгортання.
Зі штатного складу військової прокуратури гарнізону до польової військової прокуратурі включаються прокурор, 1-2 штатних офіцера. В прокуратурі був наготові ящик з печаткою, бланками, необхідними книгами обліку та канцелярськими приладами. Кожен офіцер військової прокуратури мав наготові «тривожний чемодан» з речами першої необхідності.
Польова військова прокуратура мобільно висувалася до місця зосередження або бойового розгортання бригади, розташовувалася у її другому ешелоні або тилу і виконувала свої функції в польових умовах.
Залишок штатного складу військової прокуратури Білоцерківського гарнізону відмобілізовувався до повного штатного складу за рахунок офіцерів запасу і був основою для формування нової польової військової прокуратури іншої бригади під час другої хвилі мобілізації.
Схема проста, високомобільна і була повністю прив’язана до існуючих в Україні військових структур та органів військового управління. Вона забезпечує виконання правоохоронної функції без дотримання принципу територіальності. Війська пересуваються по території країни і за ними пересувається військова прокуратура. Війська воюють, а військова прокуратура виконує свої функції у підрозділах, що воюють.
Правоохоронні органи в Україні, в тому числі і органи прокуратури, діють виключно за територіальним принципом. Причому, рік від року все більше впроваджувалось правило, що на кожній території має бути один прокурор, один керівник поліції. Відтак, поступово ліквідовувались спеціалізовані транспортні, природоохоронні прокуратури і підрозділи поліції.
Після підпорядкування у 1991 році військової прокуратури генеральній прокуратурі України відразу виникли непорозуміння. Цивільні керівники прокуратури постійно намагались запровадити у військовій прокуратурі ті правила організації роботи, до яких вони звикли, не бажаючи вникати в особливості її роботи. Намагання пояснити, що військові прокуратури повинні бути готові до швидкої передислокації в разі бойових дій викликали лише посмішки – про які бойові дії ви говорите!
На жаль, задовго до початку бойових дій на території України схема мобілізації і передислокації військових прокуратур була зламана. А у 2012 році військові прокуратури взагалі ліквідували під модним лозунгом демілітаризації правоохоронних органів. Розслідування злочинів у військових формуваннях переклали на територіальні органи кримінальної юстиції.
Крим, 2014 рік. Територіальні правоохоронні органи значною частиною перейшли на роботу до окупаційної влади. Пізніше було створене Головне управління Національної поліції України в Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, яке було розташоване спочатку в Одесі, а зараз переведене в Херсон. Прокуратуру АРК у 2014 році взагалі було переведено в…. Київ, де вона розташована і зараз. Тобто, юрисдикція органів кримінальної юстиції розповсюджена на АРК, а розташовані ці органи на території інших областей.
Донбас, 2014 рік. Територіальні правоохоронці значною частиною також перейшли на роботу до сепаратистів і російських найманців, частиною просто звільнились, не бажаючи ризикувати життям і здоров’ям. Головне управління Національної поліції і прокуратура Донецької області переїхали в м. Маріуполь. Головне управління Національної поліції і прокуратура Луганської області переїхали в м. Сєверодонецьк.
Управління міліцією і прокуратурою в районах бойових дій на певний час фактично було втрачене. При колапсі правоохоронних органів в районі бойових дій значна частина правопорушень, в тому числі тяжких і особливо тяжких, не фіксувались і не розслідувались. Усе списувалось на бойові дії.
Найсильніше правовий вакуум вразив військові формування, які були в значній кількості передислоковані в район бойових дій. Відсутність власного військового правоохоронного органу кримінальної юстиції і бездіяльність в тих умовах місцевих правоохоронних органів, м’яко кажучи, не сприяли підтриманню військової дисципліни і правопорядку у військах.
Ослаблення військової дисципліни і правопорядку призводить до втрати керованості військовими підрозділами. Наслідком цього є зниження їх боєздатності. А крайньою формою є перетворення таких некерованих озброєних підрозділів в небезпечні, насамперед для місцевого населення, групи. На жаль, такі реалії війни, які ми вже відчули.
Ще небезпечніше було з добровольчими формуваннями. Невійськові, але озброєні воєнізовані добровольчі формування, яких у 2014 році у Донбасі за чисельністю було майже стільки же, як і законоутворених військових формувань, певний час взагалі залишались поза правовим полем.
Територіальні правоохоронні органи, які ще хоч якось намагались виконувати свої функції в інтересах української влади, не тільки не знали, як з ними поступати, але часто просто побоювались навіть спілкування з цими добровольчими формуваннями.
Усе це, плюс постійне переміщення військових формувань, ніяк не вписувались у таку, ніби то, просту територіальну організацію правоохоронної діяльності. Те, що відбулось в Україні у 2014 році, наочно продемонструвало неспроможність принципу територіального функціонування правоохоронних органів в тих умовах забезпечити їх ефективність. Наслідком став правовий колапс на тих територіях, де велись бойові дії.
Причина в тому, що питання життєдіяльності військових формувань вирішують цивільні особи, які не знають особливостей військової сфери. І найгірше те, що вони не бажають навіть дослухатись до фахівців, які намагаються їм на пальцях пояснити ці особливості.
Навіть війна і сотні загиблих не навчили їх, що лекала цивільного життя не підходять для перекроювання військового організму держави. Інколи треба озирнутись і звернутись до минулого досвіду. Не завжди те, що було раніше, є поганим. Можливо, хода ветеранів 24 серпня 2019 року, яка наочно продемонструвала силу самоорганізації військових, навіть колишніх, примусить нову владу не захоплюватись власними думками, як слід вирішувати питання, пов’язані з військовою сферою, а дослухатись до думок фахівців.
Одним з яскравих прикладів абсурдності територіального принципу розслідування військових злочинів є Закон України «Про Державне бюро розслідувань». Ним розслідування військових злочинів покладене саме на цей орган. Тобто, він повинен працювати у військових формуваннях і за логікою мав би бути максимально пристосованим до їх принципів діяльності та потреб.
Зараз від далеких від військової сфери цивільних політиків знову зазвучали пропозиції ліквідувати військову прокуратуру, яка функцію розслідування військових злочинів передала ДБР. Тому вона комусь здається зовсім непотрібною. На їх думку, цивільні територіальні прокурори з усім справляться.
Демілітаризація правоохоронних органів – це сучасно, модно, а територіальний принцип діяльності правоохоронних органів такий зрозумілий і простий. Але не завжди вони є доцільними.
Проаналізуємо на конкретних прикладах.
Територіальне управління Державного бюро розслідувань, підслідність якого розповсюджується на Крим, Запорозьку і Херсонську області, створене у м. Мелітополь Запорізької області. Відстань до Сімферополя – 250 км., до Севастополя – 340 км. до кордонів Херсонської області – до 300 км.
Після окупації Криму для посилення охорони території України в Херсонську та Запорозьку області було передислоковано низку бойових частин. За ці роки там також сформовано нові військові частини для забезпечення обороноздатності держави. 3-й відділ Мелітопольського територіального управління ДБР, який призначений для розслідування військових злочинів, налічує всього 7 слідчих.
Вже в даний час ця кількість слідчих фізично не в стані забезпечити оперативні виїзди на місця вчинення злочинів на відстані до 300 км.
Важко уявити, щоб цей новостворений відділ був спроможнім забезпечувати розслідування правопорушень у військах ще і на території АРК, коли Крим повернеться до складу України.
Територіальне управління Державного бюро розслідувань, підслідність якого розповсюджується на Донецьку і Луганську область, створене в м. Краматорську. Відстань до Донецька – 120 км., до Луганська – 170 км., до кордону України – до 300 км. При тому, що в даний час територія цих областей є самою насиченою військами, 3-і відділ, на який покладено розслідування військових злочинів, налічує всього 6 слідчих. Вони і зараз при позиційній війні захлинулись у лавині кримінальних проваджень.
При активізації бойових дій і передислокації туди додаткових військ цей орган досудового розслідування правопорушень у військах може бути просто паралізованим.
У разі розгортання повномасштабної війни бойові дії можуть початись на території прикордонних із РФ Харківської і Сумської областей. У цьому випадку на посилення вже розташованих там військових частин з тилових територій буде передислоковано додаткові військові формування. На даний час розслідування правопорушень у військах на території цих, а також Полтавської і Дніпропетровської областей покладено на Полтавське територіальне управління ДБР.
Відстані від Полтави до Харкова – 150 км., до Сум – 180 км., до важливого транспортного вузла Конотопа – 260 км., до інших дальніх ділянок державного кордону – більше 300 км.
РФ також може наступати с території Брянської області або через Білорусь, з якими межує Чернігівська область. Розслідування військових злочинів на території Чернігівської області покладене на 3 відділ Київського територіального управління ДБР. Відстань від Києва до Чернігова – 150 км., до прикордонних пунктів пропуску – від 230 до 350 км.
Рекордсменом по віддаленості до потенційних об’єктів розслідування, розташованих на півночі України ближче до кордону з Білоруссю, є Хмельницьке територіальне управління ДБР. Великі транспортні вузли Ковель, Сарни, Коростень, які в разі війни можуть бути місцями активних бойових дій, знаходяться на відстані більше 300 км. від місця дислокації слідчих, які повинні будуть забезпечувати розслідування можливих військових злочинів. А під їх юрисдикцією перебувають військові формування, розташовані, крім Житомирської і Рівненської областей, ще у Хмельницькій, Вінницькій і Чернівецькій областях.
Ні про яку оперативність виїздів на місця події слідчих ДБР навіть в умовах позиційних бойових дій говорити не доводиться. Поки слідчий подолає 200-300 км. до місця вчинення злочину, він ризикує вже нічого не побачити і, тим більше, не зафіксувати сліди злочину.
На противагу цьому нинішня дислокація військових прокуратур забезпечує відстань до можливих зон бойових дій втричі меншу.
По-перше, територіальних управлінь ДБР створено тільки 7 і закон не передбачає можливості створювати їх відокремлені підрозділи в інших населених пунктах. А військових місцевих прокуратур - 30. Їх система максимально наближена до військ.
По-друге, за належної організації діяльності військова прокуратура не сидить на місці, забезпечує екстериторіальне виконання своїх функцій. Військові прокурори слідують за військами і є більш мобільними.
Терміново доукомплектувати відділи ДБР в разі потреби доволі проблематично. Прописана в законі процедура конкурсного відбору триває від 3-х до 6 місяців і здійснюється виключно комісією в Києві. Не слід також забувати, що слідчі ДБР – цивільні особи. Немає ніякої гарантії, що в разі загострення ситуації деякі з них не зроблять так, як їх колеги у 2014 році на території Донбасу – не покладуть заяви на звільнення, щоб не піддавати своє життя і здоров’я загрозі.
Це – тільки про забезпечення правоохоронної функції у воюючих військах.
Давайте уявимо, що тимчасово окуповані Крим і окремі районі Донецької і Луганської областей повертаються під управління української влади.
У Донбасі насиченість території зброєю просто неймовірна. Маргіналізація і криміналізація населення надзвичайно висока. У Криму також вистачає усіляких «козаків» і «народних дружин». Тому одним із першочергових завдань на звільненій території буде забезпечення правопорядку і організація правоохоронної діяльності.
На території АРК до окупації було 15 районів і 11 міських громад. На нині окупованій території Донецької і Луганської областей – 20 районів і міських громад. Кількість населення близько 2- мільйонів. Треба буде створити на голому місці 50-60 відділів поліції, стільки же прокуратур.
Але на це потрібний час і кадри, яких по місцю розташування навряд чи можна буде знайти. Хто буде забезпечувати правоохоронну функцію до створення територіальних правоохоронних органів? Питання риторичне.
Щоб українська влада знову не стикнулась із вакуумом в діяльності правоохоронних органів, як це сталось у 2014 році в Донбасі, слід нарешті відступитись від виключно територіального принципу формування правоохоронних органів у галузі кримінальної юстиції.
Система має бути гнучкою і швидко реагувати на зміни в житті держави. А тому слід добре подумати, чи варто ліквідовувати єдиний нині правоохоронний орган, здатний при певній реорганізації його діяльності забезпечити екстериторіальне виконання своїх функцій – військову прокуратуру.
Військова прокуратура – це не тільки і не стільки її керівники, які перекрутили під власні забаганки потрібну для держави під час ведення бойових дій систему. Їх треба просто гнати поганою мітлою і призначити керувати військовою прокуратурою фахівців.
Але система має залишитись і очиститись, так як вона потрібна державі для забезпечення в необхідних випадках прокурорських функцій по принципу екстериторіальності.
І ще важливо перевести на такі самі принципи діяльності слідчі підрозділи ДБР, які призначені для розслідування військових злочинів. Бо існуюча нині структура слідчих підрозділів для роботи у військах є абсолютно відірваною від цих військ. Вона не здатна забезпечити належне розслідування правопорушень у військах ані в мирний час, ані, тим більше, в умовах маневреної війни.
Держава повинна мати мобільні правоохоронні «загони швидкого реагування», які могли би забезпечити свої функції насамперед у військових формуваннях, для яких мобільність – один з основних принципів діяльності. За потреби ці органи могли би виконувати правоохоронну функцію на звільнених територіях до формування територіальних правоохоронних органів. Або в місцях техногенних або інших катастроф. Слід нагадати, що першою у Чорнобильській зоні запрацювала 110 військова прокуратура.
У народі кажужть, що мудрі люди вчаться на помилках інших, дурні – на власних. Сподіваємось, нинішня влада зможе зробити вірні висновки з уроків не такої далекої історії...
