Павло Богуцький, кандидат юридичних наук, Українське право
Ми часто звертаємося до авторитету розвинутих держав у вирішенні питань, які стосуються власної правової системи. Між тим, апеляції до прикладу європейських держав у дискусіях щодо нормативних, інституційних чи організаційних складових національної правової системи є корисними лише тоді, коли ураховуються потреби і стан розвитку соціальних комунікацій, які існують у реаліях власного суспільства з його історичним минулим, сучасними викликами і прагненнями до майбутнього.
Однією з найбільш дискусійних проблем національної правової системи є триваюча дискусія навколо системи військової юстиції, необхідності такої системи, організаційних особливостей, інституційного оформлення. У таких дискусіях історичні аргументи про військові суди, про військове правосуддя української держави козацької доби, про існування системи військової юстиції в інші періоди історії України чомусь не є переконливими. Багато хто зважає, очевидно, на тривалий історичний період відсутності української державності, а тому звертаються до європейських підходів у вирішенні цих питань.
Що ж, звернемося до прикладу Великобританії. Європейська держава, яка має глибокі історичні надбання стосовно розвитку демократії, яка пройшла через революційні події ще у 17-му столітті і вибудувала зразкову правову систему з правом справедливості, яке стосується усіх без винятку.
У 1689 році армія короля Англії, а внаслідок революційних подій Славної революції (Glorious Revolution) англійський престол обійняв Вільгельм III, відмовилася від несення служби королю, вчинивши дезертирство, яке не переслідувалося загальним правом і до того часу не визнавалося злочином з відповідною юридичною процедурою притягнення до відповідальності. Реакцією на ті події стало прийняття Акту про заколот (Mutiny Act) 1689 року. До речі, тоді ж було прийнято відомий Біль про права, який обмежував владу короля на користь парламенту і забороняв королю у мирний час тримати армію.
Відповідно до Акту про заколот не лише було передбачено кримінальні покарання за злочини проти військової служби, але й визначено певну процедуру розгляду таких справ, яка відрізнялася від загальної процедури, проте передбачала відправлення правосуддя військовими суддями за участі військового прокурора. Положення законодавства Великобританії від прийняття Акту про заколот у 1689 році удосконалювались, система військової юстиції успішно діяла і наразі діє з прийняттям у 2006 році Закону про Збройні Сили.
Окрім певних повноважень командування, військово-поліцейських підрозділів, система військової юстиції Великобританії передбачає діяльність військових (військово-польових) судів, а також розгорнутої Служби військових прокурорів (Service Prosecuting Authority) зі статусом військовослужбовців. Юрисдикція військових судів Великобританії поширюється стосовно усіх військовослужбовців, а також стосовно цивільних осіб, які діють в інтересах Збройних Сил або ж є допоміжним персоналом, у разі вчинення не лише військових злочинів, але й загальнокримінальних злочинів. Суворо виконується правило про здійснення військового правосуддя виключно з дотриманням прав людини, в інтересах суспільства та в інтересах боєздатності Збройних Сил Великобританії, рівень якої може бути прикладом для багатьох країн, у тому числі України. Забезпечення боєздатності Британських Збройних Сил вважається спільною справою усього народу Об’єднаного Королівства.
Історія військової юстиції загалом і військової прокуратури Української держави за часів Незалежності є багатою на події, які засвідчують про певну послідовність помилок, а в деяких випадках – і навмисних дій щодо руйнування такої системи, її знищення без публічної відповіді на головне питання – чому відповідні рішення приймалися і у чому полягає державницький підхід у прийнятті таких рішень?
Наразі ми зіткнулися з новим підходом до реформування військової прокуратури, яка упродовж останніх п’яти років стала одним з тих інститутів правоохоронної системи держави, що активно діяв не лише у сфері, яка стосується оборони держави, але й за межами своїх повноважень. Така діяльність не була сприйнята суспільством, а керівництво військової прокуратури зазнавало справедливої критики за популізм, за неефективність, за втручання у справи, які не належали до компетенції військової прокуратури.
Реформування прокуратури України і військової прокуратури, яка є одним із компонентів цієї системи, дійсно, необхідне. Проте запропонований і багато у чому підтриманий проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (№ 1032 від 29.08.2019 року) стосовно статусу та організаційних основ діяльності військових прокуратур містить положення, які суперечать цілям забезпечення національної безпеки в умовах тривалого збройного конфлікту з РФ і гібридної війни, яку підступно розв’язала і веде держава-агресор проти України. Такі зміни суперечать завданням підвищення обороноздатності України. Положення законопроєкту № 1032 від 29.08.2019 року щодо ліквідації військових прокуратур не відповідають обраному і затвердженому у преамбулі та у ст.102 Конституції України стратегічному курсу України на набуття повноправного членства в Європейському Союзі, в Організації Північноатлантичного договору, оскільки підхід до вирішення цього важливого питання у країнах-членах НАТО є іншим, ніж визначений у законопроєкті. За вказаних обставин досягнення мети законопроекту № 1032 від 29.08.2019 року щодо оновлення системи прокуратури у частині, яка стосується статусу та організації діяльності військових прокуратур, має вирішуватись у спосіб, що не позначиться негативно на вирішенні завдань стосовно забезпечення обороноздатності держави і воєнної безпеки.
Військові прокуратури діють у системі прокуратури України як спеціалізовані органи прокуратури з визначеною предметною сферою діяльності, якою є сфера оборони. Кадровий склад військової прокуратури має статус військовослужбовців. Такі повноваження і статус військової прокуратури повністю відповідають стандартам, які прийняті та реалізовані у країнах-членах Північноатлантичного договору. Окрім того, подібний статус має військова прокуратура РФ, яка забезпечує нагляд за діяльністю як військової поліції, так і військових слідчих підрозділів Слідчого Комітету.
Здійснення будь-яких змін та реформ, які стосуються сектору безпеки і оборони держави, у тому числі діяльності військових прокуратур, мають ураховувати актуальні загрози національній безпеці України, а також існуючі воєнні загрози
Відповідно до Стратегії національної безпеки України актуальними загрозами національній безпеці України є агресивні дії Росії, що здійснюються для виснаження української економіки і підриву суспільно-політичної стабільності з метою знищення держави Україна і захоплення її території, а саме: військова агресія, участь регулярних військ, радників, інструкторів і найманців у бойових діях на території України; розвідувально-підривна і диверсійна діяльність, дії, спрямовані на розпалювання міжетнічної, міжконфесійної, соціальної ворожнечі і ненависті, сепаратизму і тероризму, створення і всебічна підтримка, зокрема військова, маріонеткових квазідержавних утворень на тимчасово окупованій території частини Донецької та Луганської областей; тимчасова окупація території Автономної Республіки Крим і міста Севастополя та дальші дії щодо дестабілізації обстановки у Балто-Чорноморсько-Каспійському регіоні; нарощування військових угруповань біля кордонів України та на тимчасово окупованій території України, у тому числі розміщення на півострові Крим тактичної ядерної зброї.
Водночас, Воєнна доктрина визначила, що актуальними воєнними загрозами для України є: збройна агресія і порушення територіальної цілісності України (тимчасова окупація Російською Федерацією Автономної Республіки Крим, міста Севастополя та військова агресія Російської Федерації в окремих районах Донецької і Луганської областей), нарощування військової потужності Російської Федерації в безпосередній близькості до державного кордону України, у тому числі – розгортання тактичної ядерної зброї на території Автономної Республіки Крим; мілітаризація Російською Федерацією тимчасово окупованої території шляхом формування нових військових з’єднань і частин, а також постачання бойовиків, військової техніки та засобів матеріально-технічного забезпечення; присутність військового контингенту Російської Федерації у Придністровському регіоні Республіки Молдова, який може бути використаний для дестабілізації ситуації у південних регіонах України; нарощування Російською Федерацією поблизу державного кордону України угруповання військ із потужним ударно-наступальним потенціалом, створення нових, розширення і модернізація наявних баз, об’єктів військової інфраструктури; активізація спеціальними службами Російської Федерації розвідувально-підривної діяльності в Україні з метою дестабілізації внутрішньої соціально-політичної обстановки в Україні, а також з метою підтримки не передбачених законом збройних формувань у східних регіонах України і створення умов для розширення масштабів збройної агресії; діяльність на території України не передбачених законом збройних формувань, спрямована на дестабілізацію внутрішньої соціально-політичної ситуації в Україні, залякування населення, позбавлення його волі до опору, порушення функціонування органів державної влади, місцевого самоврядування, важливих об’єктів промисловості та інфраструктури; територіальні претензії Російської Федерації до України і посягання на її суверенітет та територіальну цілісність.
Відповідно до Воєнної доктрини України загрози воєнній безпеці України можуть бути реалізовані за такими сценаріями: повномасштабна збройна агресія Російської Федерації проти України з проведенням сухопутних, повітряно-космічних, морських операцій з рішучими воєнно-політичними цілями; окрема спеціальна операція Російської Федерації проти України із застосуванням військових підрозділів та/або частин, вогневих ударів, інформаційних, інформаційно-психологічних операцій (дій) у сукупності з використанням невоєнних заходів, у тому числі – миротворчих сил за відсутності відповідного рішення Ради Безпеки ООН; блокада морських портів, узбережжя або повітряного простору України із застосуванням воєнної сили, порушення комунікацій України з боку Російської Федерації; збройний конфлікт всередині держави, інспірований Російською Федерацією з намаганням відокремити від України адміністративно-територіальні одиниці у східних та південних регіонах України, за участю не передбачених законом збройних формувань, терористичних угруповань у взаємодії з політичними, неурядовими, етнічними, релігійними або іншими організаціями; збройний конфлікт на державному кордоні України, зокрема прикордонні збройні інциденти (провокації, сутички) з регулярними або нерегулярними силами Російської Федерації, не передбаченими законом збройними формуваннями; терористичні акти на території України або проти громадян України, посягання на життя державних чи громадських діячів, представників іноземних держав (вчинені з метою провокації війни або міжнародних ускладнень), диверсії (у тому числі – на об'єктах критичної інфраструктури), а також вибухи, підпали у приміщеннях органів державної влади та їх захоплення, викрадення громадян або захоплення заручників.
Загрози воєнній безпеці України у разі їх реалізації можуть призвести до зміни конституційного ладу України, подальшої окупації України або її окремих територій, встановлення прямого або опосередкованого контролю над Україною та втрати нею державного суверенітету і територіальної цілісності.
Відповідно до Закону України «Про оборону України» оборона України – система політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту.
Правові заходи держави у системі інших заходів оборони передбачають як законодавче забезпечення організації та діяльності сектору безпеки і оборони, так і діяльність відповідних правоохоронних органів стосовно суб’єктів сил безпеки і оборони. У країнах-членах НАТО у секторі безпеки і оборони діють військова поліція, військові прокуратури, військові суди, які утворюють систему військової юстиції. Спеціалізація такої системи засновується на предметній сфері, якою є сфера оборони, і на особливостях правового статусу суб’єктів, якими є військовослужбовці, що у свою чергу визначається правовим режимом військової служби.
Варто звернути увагу, що серед чинників, які обумовлюють неефективність системи забезпечення національної безпеки України, у Стратегії національної безпеки України зосереджено увагу на несформованості сектору безпеки і оборони України (далі - сектор безпеки і оборони) як цілісного функціонального об’єднання, керованого з єдиного центру; на інституційній слабкості, непрофесійності, структурній незбалансованості органів сектору безпеки і оборони. За таких обставин значущість системи військової юстиції, у центрі якої перебуває військова прокуратура, суттєво підвищується.
Система військової юстиції України була повністю зруйнована у попередній період, а відновлення розпочалося у серпні 2014 року зі створенням військової прокуратури, що стало наслідком реагування держави на реальну воєнну загрозу – воєнну агресію Російської Федерації, окупацію території України.
Отже, ліквідація військових прокуратур у сучасних умовах, які визначають зовнішньополітичний і внутрішній стан України і характеризуються реальними загрозами національній безпеці та існуванням воєнних загроз, може призвести до нових викликів, жодним чином несумісних як з реформою системи прокуратури, так і з метою, яку переслідує законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (№ 1032 від 29.08.2019 року) у частині внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» (№ 1697-VII від 14.10.2014) щодо правового статусу та організації діяльності військових прокуратур.
Системними і такими, що ефективно забезпечують реалізацію завдань і повноважень органів прокуратури у сфері оборони, необхідно розглядати наступні положення Закону України «Про прокуратуру»:
1) визначення військових прокуратур спеціалізованими прокуратурами, предметом діяльності яких відповідно до функцій і повноважень прокуратури є виключно сфера оборони і діяльність суб’єктів, стосовно яких поширюється правовий режим військової служби, а саме – військовослужбовців;
2) визначення місця спеціалізованих військових прокуратур у системі прокуратури відповідно до положень ст. 7 Закону України «Про прокуратуру»;
3) спеціалізовану військову прокуратуру організаційно утворюють усі ланки, які передбачені Законом України «Про прокуратуру», а саме: відповідний підрозділ Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора); спеціалізовані військові прокуратури регіонального (обласного) рівня; спеціалізовані військові прокуратури місцевого (окружного) рівня; водночас, структура спеціалізованої військової прокуратури засновується на військово-адміністративному поділі держави та залежить від дислокації військових частин, установ Збройних Сил, інших утворених відповідно до закону військових формувань;
4) керівником спеціалізованої військової прокуратури має бути один із заступників Генерального прокурора;
5) прокурори, а також на цей час і слідчі, спеціалізованої військової прокуратури, окрім відповідного статусу, визначеного Законом України «Про прокуратуру», повинні мати статус військовослужбовців, з особливостями, які визначені законодавством про прокуратуру, у тому числі – стосовно гарантій незалежності прокурорів;
6) положення про проходження військової служби у спеціалізованій військовій прокуратурі затверджується Президентом України;
7) забезпечення діяльності військових прокуратур здійснюється за рахунок бюджету прокуратури України; порядок матеріально-технічного та іншого забезпечення військових прокуратур визначається Кабінетом Міністрів України.
Збереження під час реформування системи прокуратури України спеціалізованої військової прокуратури зі статусом і повноваженнями, про які йдеться, дозволяє перейти до наступного, не менш важливого, етапу відновлення системи військової юстиції України, яким має бути прийняття законодавчих актів:
1) про статус і організацію діяльності військового правоохоронного органу – на зразок військової поліції з повноваженнями щодо забезпечення військового правопорядку, здійснення досудового розслідування, виконання інших, передбачених законом правоохоронних завдань у сфері оборони держави;
2) про утворення військових судів, як спеціалізованих судів у системі судоустрою держави з вирішення кримінальних, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення військовослужбовців.
Військовий правоохоронний орган на зразок військової поліції, військова прокуратура та військові суди у визначених законодавством порядку та у межах повноважень, що засновуються на конституційних положеннях, реалізують відповідні функції, які сприятимуть діяльності суб’єктів сил безпеки і сил оборони щодо забезпечення національної безпеки, підвищення обороноздатності держави.