25 липень 2024, Четвер, 23:09

Децентралізація: очікування та реальність

7 Грудня 2020г.
Децентралізація: очікування та реальність

Warning: Undefined variable $slider in /usr/www/users/reson/wp-content/themes/resonance-new/single.php on line 97

Михайло Поживанов 

7 грудня 1990 року Верховна Рада тодішньої УРСР ухвалила закон «Про місцеве самоврядування». З тих пір місцеве самоврядування в Україні має свій власний день в календарі. Але – не більше. Бо хоч саме поняття є навіть старшим за українську Незалежність, воно і досі не наповнене конкретним змістом.

Я не стану робити екскурс в останні тридцять років. Зауважу лише, що спроби децентралізувати недецентралізовану Україну особливо пожвавились протягом останнього часу. За прем’єрства Володимира Гройсмана вони вилились у створення об’єднаних територіальних громад, які не відповідають Конституції України (але про це – пізніше).

А за президентства Володимира Зеленського була зроблена спроба кардинально переписати Конституцію – якраз в тій частині, що стосується місцевого самоврядування.

Мова про законопроект № 2598, який був внесений главою держави ще наприкінці 2019 року і позначений як «невідкладний». І який, тим не менш, так і не був розглянутий Верховною Радою. Зараз його взагалі відкликано, а відтак детально зупинятися на ньому потреби нема.

І все таки кілька слів я про нього скажу. Це необхідно для розуміння усіх подальших процесів та тих проблем, з яким ми стикаємося зараз і ще стикатимемося у майбутньому.

Що планував президент у 2019-му

За Зеленським, Україна мала виглядати так. Її низовий рівень становили би громади, але, на відміну від нинішніх, вже сформованих громад, нові ОТГ повинні були бути більш крупними. Як пояснював номінальний глава партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко, вони налічувати би 30-40 тисяч осіб. Передбачалося, що керуватиме об’єднаними територіальними громадами обрана їх представниками рада ОТГ.

Надбудовою над громадами мав стати округ. Нині не існує жодних округів, але є райони, яких донедавна було 490. Планувалося, що їхню кількість скоротять і зіллють у 100 округів. Кількість районів дійсно скоротили – до 136, але вони так і лишилися районами.

До речі, існувала ще й така новела, як «старостинський округ», де староста представляв би інтереси певної громади. Від таких округів, як і від інституту старостів не відмовилися, проте й розвиватися їм як слід не дають.

Між тим реформа Зеленського передбачала, що у кожному окрузі буде від 10 до 15 громад. Але округи мали стати лише формальним об'єднанням – на цьому рівні владних інституцій, які обиратимуть громадяни, не було б. Натомість «начальство» на округи надсилатимуть згори – окружних префектів призначав би президент за погодженням з урядом.

Наступний рівень, за Зеленським, – область. Області залишаються, як і АР Крим. (Хоча в проекті попередників, тобто за часів прем’єрства Гройсмана, областей не мало бути, натомість пропонувалася тріада «громада – округ – регіон».)

Керувати ж областями мали б префекти, а нині існуючі ОДА повинні були бути розпущеними. При цьому в системі влади залишалися обласні ради, на які, однак, чекало певне скорочення і переформатування. Замість облдержадміністрацій виконавчу частину обласної ради мали репрезентувати виконавчі комітети облрад. При цьому районні ради ліквідовувались.

Таким чином, якби законопроект 2598 пройшов горнило Верховної Ради, вертикаль влади мала б такий вигляд: перший прошарок – громади та ради ОТГ; другий – округи без виборних органів влади, але з окружними префектами; третій – області з облрадами та виконавчими комітетами, а також обласні префекти, котрих призначатиме президент на пару з Кабміном.

Добрим був цей план чи поганим, зараз вже не важливо. Але якби такі зміни до Конституції були затверджені і країна жила би у відповідності до них, то у нас, принаймні, теорія зійшлась з практикою.

Нині ж все навпаки: Конституція говорить про одне, а на ділі ми маємо зовсім інше – те, що Основному закону не відповідає.

І що сталося натомість у 2020-му

Місцеві вибори, які відбулися 25 жовтня, по суті, увійшли у клінч як і чинним законодавством, так і зі здоровим глуздом взагалі.

Логіці законодавчого процесу суперечило те, що вже заднім числом – після виборів, а саме 17 листопада Верховна Рада прийняла в другому читанні та в цілому проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій №3651-д».

Цей закон був про те, як розвести на одному полі стару і нову команду управлінців – органи влади, які функціонували до виборів, і органи влади, які були обрані після 25 жовтня.

На думку його авторів та лобістів, вони із цим завданням впоралися блискуче, і тепер все – в повному порядку.

Наведу цитату із сайту «Децентралізація», який є офіційним рупором міністерства розвитку громад та територій України:

«Законопроект дає можливість працювати новообраним органам місцевого самоврядування громад і районів. Він врегульовує питання правонаступництва комунального і державного майна, бюджетних ресурсів, прав та зобов’язань, а також дає змогу створити районні державні адміністрації в нових районах.

Для функціонування місцевої влади в новому адміністративно-територіальному устрої законопроект створює умови, які гарантують стабільність правових та інших відносин, забезпечують безперервність реалізації завдань і повноважень як державної влади на місцях, так і місцевого самоврядування».

Проте чи дійсно все саме так і є? Скажу відразу: я не поділяю ейфорію авторів законопроекту, а, точніше, вже закону №3651-д. Я не вважаю, що він щось створює, щось забезпечує чи взагалі полегшує життя на місцях. Якраз все із точністю до навпаки. До дати 7 грудня я сформулював щонайменше 7 причин того, чому цей документ не може вважатися добрим.

Сім причин не любити законопроект №3651-д

Причина перша. Закон не відповідає Конституції

Відповідно до статті 5-тої Конституції України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. А згідно зі статтею 7-ою, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Але що таке місцеве самоврядування? На це є перша частина статті 140-ої. Вона визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах законів України.

Здавалось би, все просто. Але ще за Гройсмана, у 2015-му році, парламент прийняв закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», яким дозволив визнавати суб’єктами добровільного об’єднання територіальних громад суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Тобто закон 2015 року вийшов таким, що суперечить Конституції. І закон 3651-д також вийшов таким, що суперечить Конституції. Та й загалом нинішні тергромади суперечать Конституції, і ще ніхто не взявся за те, аби усунути цю невідповідність.

Причина друга. При створенні ОТГ порушено принцип добровільності

Оскільки для затвердження території територіальної громади потрібно, щоб така громада вже існувала фактично і юридично, законодавець доручив уряду затвердити території територіальних громад, які вже утворені.

І Кабінет міністрів, не довго думаючи, взяв та й повключав до складу окремих об’єднаних територіальних громад територіальні громади, які до прийняття цього урядового рішення не приєдналися до жодної ОТГ. Самих фігурантів процесу, тобто представників громад, про це ніхто не питав.

Так сталося тому, що наразі в Україні відсутній закон про адміністративно-територіальний устрій. Але його відсутність не виправдовує порушення гарантованого статтею 7-ою Конституції України права громад узгоджувати свої територіальні межі.

Причина третя. Після виборів в громадах почнеться повна вакханалія

Для повноцінного функціонування ради ОТГ кожна рада обирає свій виконком. Мається на увазі – кожна нова рада. Але є ж іще і старі. Тобто ті, котрі функціонували до виборів. Так от, згідно із законом, всі старі виконкоми продовжують виконувати свої обов’язки до «затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною сформованою територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету».

Логічно? Нібито так. Проте хто знає, скільки триватиме обрання нових виконкомів, іншими словами – скільки триватиме фактичне двовладдя і хто за нього платитиме?

Причина четверта. Не визначено, як будуть взаємодіяти виконавчі органи

Це майже те, про що йшлося у пункту третьому. Але з однією ремаркою. Ми ж пам’ятаємо, що у нас є розформовані ОТГ, які були поглинутими новими ОТГ, створеними Кабміном без узгодження з населенням? Так от, щодо них я маю питання.

Яким чином виконавчі органи цих «розформованих» територіальних громад, які об'єднані в нову «сформовану» територіальну громаду, будуть взаємодіяти між собою та відповідним новоствореним органом місцевого самоврядування?

Навіть там, де рада обирає новий виконком замість старого, будуть складнощі. А коли зливаються кілька виконкомів і кілька рад – процес «утрясання» влади триватиме, мабуть, вічно.

Причина п’ята. Нерозв’язане питання майна

Набираємось терпіння і читаємо закон:

«Якщо територія розформованої територіальної громади включена до територій кількох сформованих територіальних громад, кожна з цих громад стає правонаступником належних розформованій територіальній громаді:… речей, призначених для обслуговування відповідних об’єктів нерухомого майна і пов’язаних з цим майном спільним призначенням (у тому числі у зв’язку із здійсненням відповідних повноважень або наданням послуг). Належність речей, призначених для обслуговування кожного об’єкта нерухомого майна і пов’язаних з цим майном спільним призначенням, визначається на підставі останньої суцільної інвентаризації…».

З цього абзацу незрозуміло геть нічого. Ані що таке «призначення майна для обслуговування конкретного об'єкта нерухомості», ані що таке «пов'язаність майна спільним призначенням», ані що таке «остання суцільна інвентаризація». Це взагалі не терміносистема речового права, все якась маячня студента-трієчника.

З якої випливає лише одне: ділити майно громади будуть довго і тяжко. А де нема конкретного господаря, там нема і порядку. Це ми всі знаємо ще з часів СРСР.

Причина шоста. Бюджет

З бюджетом, як не складно здогадатися, відбуватиметься те саме, що й з майном. Адже законом передбачається, що «новообрані ради можуть прийняти рішення про розподіл майна територіальної громади, територію якої включено до територій їхніх територіальних громад згідно з приписами бюджетного законодавства України».

Але у Бюджетному кодексі України немає ані слова про те, як ділити майно між громадами, в ньому йдеться про зовсім інше. Зокрема, про «розподіл видатків між місцевими бюджетами з урахуванням критеріїв повноти надання публічних послуг та наближення їх до безпосереднього споживача».

То як же в такому разі буде розподілятися бюджет між ОТГ? У мене немає на це відповіді.

Причина сьома. Часова невизначеність щодо ухвалення остаточних змін

Перенесемося тепер у прикінцеві положення і поговоримо про міські ради. Після виборів їхній склад оновився, проте робота має йти так, як вона йшла дотепер. Хоча ні, це не зовсім так.

«з 1 січня 2021 року до внесення відповідних змін до законів виконавчі органи новообраних міських рад, до складу території яких входять міста обласного значення, продовжують здійснювати повноваження, спеціально віднесенні законами до відання виконавчих органів міських (міст обласного значення) рад», – говорить закон.

В око відразу впадає фраза «до внесення відповідних змін до законів», проте сам документ не містить положень щодо строків внесення та прийняття таких законів. Тож про які закони йдеться і як їх ухвалення вплине на роботу міських рад? І наскільки, зрештою, така невизначеність дезорганізує роботу рад?

У мене на все це також немає відповідей, бо, зрештою, не я є автором закону, а тому не можу розтлумачити його логіку. Але я свого часу брав участь у розробці ХІ розділу Конституції, присвяченого місцевому самоврядуванню. На той момент цей розділ був виписаний гранично чітко та ясно. І, власне, залишається таким дотепер. А те, що автори нового закону спробували у місцеве самоврядування привнести, немає до Конституції жодного відношення взагалі.

Зате створює безліч проблем при застосуванні всіх перерахованих новацій на практиці. Бо дублює функції органів влади, вимагає для них подвійного фінансування, але при цьому не вирішує питання бюджету та майна.

Знаю, що наразі уряд розробляє нові редакції законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Але, вочевидь, що й вони не додадуть ясності. Замість шити клаптикову ковдру з окремих ідей та прожектів, треба виробити єдиний план реорганізації місцевого самоврядування. І почати з Конституції, яка «підтягне» згодом решту законів.

Але, на відміну від 2019 року, президент Зеленський не впевнений у тому, чи є у нього проста більшість, не говорячи вже про більшість конституційну. За таких умов клаптикова ковдра, під якою нікому не тепло, це єдине, що «світить» Україні.

Читайте Резонанс у Facebook та підписуйтесь на наш канал у Telegram

Михайло Поживанов
Михайло Поживанов Доктор технічних наук, політик та громадський діяч, голова ГО «фонд Магдебурзьке Право»