Із виступу першого заступника голови Союзу юристів України, заслуженого юриста України, адвоката Катерини Коваль на Всеукраїнському форумі «Про стан національної правової системи»
На сьогодні адвокатура так і не стала суб’єктом правової політики держави. А якщо враховувати, що кожен адвокат – носій індивідуальної політичної та правової культури, то адвокати-практики мають бути творцями національної політики, а не сторонніми спостерігачами цього процесу. Змінити не можна залишити.
Хто і як поставить кому?
Українська адвокатура багато років стояла перед нагальною потребою визначення нових векторів подальшого розвитку, що було зумовлено загостренням політичної ситуації, рядом зовнішніх загроз та внутрішніх ризиків, погіршенням соціально-економічних показників у країні, трансформацією правової системи, що не могло не відобразитися на ситуації в цілому.
Сьогодні знову постала потреба запропонувати черговий законопроект про адвокатуру та адвокатську діяльність, який би враховував сучасний стан української адвокатури і запропонував не надумані, штучні, а реальні кроки для її становлення як європейської демократичної правозахисної інституції.
Нагадаємо, Рада Європи неодноразово приділяла увагу невиконанню Україною зобов’язань щодо проведення деяких структурних реформ в адвокатурі. І якщо вже ми обрали європейський шлях розвитку, то повинні послідовно рухатися вперед. Відновлення легітимності Конституції, розбалансоване конституційне регулювання, потреба виправлення змістовних недоліків, які стосуються різних правових інститутів, – це ті чинники, які й зумовили початок конституційної реформи. Дискусія щодо новацій у частині правосуддя завершується, однак мета реформи не може бути досягнута лише внесенням змін до Конституції України. Без ухвалення оночасно імплементаційних законів з конституційними змінами неможливо реалізувати ту судову реформу, яку очікує суспільство.
Наразі необхідна інтелектуальна консолідація всієї адвокатської спільноти, програма реформи адвокатури та стратегія її розвитку.
Правовий статус адвокатури завжди був певним показником захищеності особи та одним з індикаторів рівня реалізації загальновизнаних основ правової держави й розвиненого громадянського суспільства. Підвищення ефективності діяльності вітчизняної адвокатури, якість і доступність правничої допомоги для всіх верств населення України – ось ті головні завдання, які стояли перед новоствореною Національною асоціацією адвокатів України. Та, на жаль, з моменту створення асоціації відбувалася поступова стагнація реформи адвокатури і, можливо, саме через підміну її публічної функції на приватно мотивовану.
Зазначу й те, що з прийняттям Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» правовідносини держави та адвокатури змінилися. З урахуванням порядку створення органів самоврядування адвокатури на підставі установчих документів, а не на підставі розпорядчих актів інших суб’єктів, органи самоврядування адвокатури відповідно до ст. 81 Цивільного кодексу України відносяться до юридичних осіб приватного права й не можуть бути віднесені до категорії юридичних осіб публічного права. Як наслідок, вони не наділені відповідними повноваженнями у сфері публічно-правових відносин. Негласні зміни в законопроекті № 9055 робочої групи при Президентові України заклали чергову недовіру адвокатського співтовариства до суб’єктів законодавчої ініціативи. А анонсований проект закону, підготовлений РАУ та обговорений на з’їзді адвокатів України, виявився очікувано мертвонародженим.
Замовчування сьогоднішніх бід самоврядування адвокатури створює нові проблеми для всієї адвокатської спільноти. РАУ має сприяти забезпеченню публічної інформації й обговоренню питань реформування з метою досягнення широкого розуміння і підтримки реформи. На сьогодні реалізація стратегії та плану дій відсутня, а час висуває вищі стандарти реформ і повторення «фальстарту» неприпустимо. В полоні інтриг й особистих амбіцій нинішніх керівників самоврядування можна розгубити довіру колег та втратити час.
Для вирішення проблем адвокатури України як незалежної інституції в судочинстві є необхідність при доопрацюванні законопроектів врахувати історичний досвід становлення адвокатури, збалансувати взаємовідносини адвокатури з гілками державної влади та нормативно закріпити заходи щодо вирівнювання наявного в даний час дисбалансу в рівноправному врегулюванні існуючих інститутів правової системи нашої держави, чим, зокрема, усунути існуючі нині фактичні порушення таких конституційних засад судочинства, як рівність всіх учасників судового процесу, змагальність сторін та свобода в наданні суду своїх доказів і доведеності перед судом їх переконливості, імплементувавши цей досвід у реформу судового устрою та чинне законодавство України. За нинішніх же обставин складається враження, що на сучасному етапі розвитку держави ані законодавча, ані виконавча, ані судова гілки влади не проявляють зацікавленості в забезпеченні існування сильної і незалежної адвокатури в Україні. Адвокатські групи впливу чітко визначилися зі своїми позиціями з монополією адвокатури й відступати не бажають.
Якщо виходити з логіки та розумності, то ключове місце в процесі обговорення й підготовки необхідної реформи судочинства мала би відігравати адвокатура. Та, як не дивно, жодного заходу Національною асоціацією адвокатів України з питань обговорення конституційної реформи в частині правосуддя та скасування монополії адвокатури так і не було проведено. НААУ, на жаль, виконує лише церемоніальну функцію. А кредит довіри адвокатів до керівництва НААУ/РАУ, навіть тими, хто підтримував другий термін Л. П. Ізовітової, безповоротно втрачено.
Повторюся, на жаль, адвокатура так і не стала суб’єктом правової політики держави. А оскільки кожен адвокат – носій індивідуальної політичної і правової культури, то адвокатипрактики мали би бути творцями національної політики, а не сторонніми спостерігачами. Свого часу саме порушення принципів прозорості і відкритості в роботі НААУ та РАУ й зумовили та зміцнили недовіру до них адвокатів і, зрештою, стали причиною призначення позачергового з’їзду адвокатів України. А численні порушення організації й проведення самого з’їзду, недотримання процедур, незабезпечення принципів виборності, гласності, як це передбачено ст. 43 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», пізніше стали безперечною підставою розгляду цілого ряду судових справ. Так, результати з’їзду в черговий раз були скасовані судами через допущені порушення при підготовці форуму й ухваленні рішень. Й останній з’їзд адвокатів лише підтвердив «розбалансованість» адвокатури й небажання НААУ об’єднувати адвокатську спільноту різних регіонів, навіть якщо вони і мають різні погляди на майбутнє професії. Деструктивний характер «холодної війни» між НААУ та центрами БПД Мін’юсту вимагає термінового врегулювання основних спірних питань. Критикуючи діяльність цих центрів, НААУ забуває, що критикує своїх же колег.
Тепер ще раз про нинішню ситуацію в Національній асоціації адвокатів України. Рада адвокатів України усунута від контролю за витрачанням внесків адвокатів. Пані Ізовітова Л. П. не перебуває в штатному розписі НААУ, а всі рішення щодо розпорядження майном та коштами асоціації приймає одноособово керівник секретаріату. Питання фінансової звітності Національної асоціації адвокатів України та Вищої школи адвокатури, сподіваюся, ще стане предметом аудиторської перевірки. Щодо роботи ВКДКА, то вона розпочалася з притягнення до дисциплінарної відповідальності адвокатів, які виступили проти обрання керівників НААУ. І ці процеси тривають з моменту створення організації. Так, адвокати м. Києва позбавлені свідоцтв, а справи за їхніми позовами досі вирішуються судами.
Національна асоціація адвокатів України була створена для того, щоб з нами почали рахуватися законодавці й правоохоронні органи, але з 2012 р. ми не тільки не покращили свої позиції в цьому плані і не домоглися нового сприйняття суспільством, але й зазнали значних іміджевих втрат. Однак київська адвокатська спільнота готова дати рішучу відсіч свавільним діям органу, який би мав її захищати, а не намагатися знищити, хоча навіть під таким шаленим тиском керівництва НААУ органи адвокатського самоврядування столиці продовжують працювати в звичному режимі.
Через відсутність усвідомлення нагальності змін, мотивації до дій, несистемність роботи НААУ в частині механізмів реалізації Стратегії реформи адвокатури ми знову опинимося в хвості реформ, які нині тривають в Україні. А та ж судова реформа без реформи адвокатури не матиме логічного завершення. Не можна реформувати суди і прокуратуру, забувши про адвокатуру. До того ж, наразі виникає нагальна необхідність створення адвокатури якісно нового типу, заснованої як на власному історичному досвіді, так і на досягненнях її правового регулювання в усталених демократичних державах, а також завершити побудову організаційно-правової структури адвокатури на регіональних та загальнодержавному рівнях, захистити права адвокатів, розширити їх гарантії та гарантії їхньої професійної діяльності.
Монополія скасовується, що далі?
Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» № 3524 (далі – Законопроект № 3524) буквально поділив правничу спільноту на два табори: «за» і «проти» так званої монополії адвокатури. Не варто заперечувати, що як і в прихильників такої реформи, так і в її противників є вагомі аргументи на користь своїх переконань. Конституцією України у статті 131-2 закріплено виключне право адвокатів на представництво іншої особи в суді, при цьому їй не заборонено представляти себе саму. Насправді, часткова монополія адвокатів на представництво інших осіб у судах передбачена не лише в Конституції, але й у відповідних процесуальних кодексах. Наразі адвокатська монополія не вилучена з Конституції, оскільки Верховна Рада зробила лише крок до її скасування, попередньо схваливши відповідний законопроект (№ 1013) та отримавши позитивний висновок Конституційного Суду України. Для того, щоб норма про адвокатську монополію була вилучена з Конституції, потрібно набрати не менше ніж 300 голосів на наступній черговій сесії парламенту на підтримку цієї позиції.
Тож адвокатська монополія не буде скасована, а лише вилучена з Конституції, оскільки виключне право адвокатів на представництво інших осіб у судах, передбачене у відповідних процесуальних кодексах – ГПК, ЦПК та КАСу. До речі, в законопроекті про скасування монополії (№ 1013) не передбачається вилучення даної норми з цих кодексів. Мова йде лише про вилучення ч. 4 частково та ч. 5 ст. 131 прим. 2 повністю. Чому ч. 4 частково? Бо там залишається виключне право адвокатів на здійснення захисту в кримінальному провадженні і вилучається норма про те, що тільки адвокати можуть представляти інших осіб у судах. Як свідчить досвід європейських країн, в яких існує монополія адвокатів на надання правової допомоги або представництво в судах, це питання ніколи не регулюється на рівні Конституції цих країн, воно стосується процесуального законодавства. Його регулювання на рівні закону є більш зручним та гнучким. Зміни до закону набагато легше внести, аніж до Конституції. Тобто йдеться про надмірне регулювання, яке відбувається в питанні закріплення адвокатської монополії на рівні Конституції, що не відповідає практиці європейських країн, в яких існує така монополія. Слід також зазначити, що внесенням змін до Конституції робота в цій галузі не закінчується, а лише розпочинається, оскільки необхідно буде в стислі строки привести у відповідність до Конституції поточне законодавство, зокрема й те, що регулює надання правової допомоги, діяльність адвокатури, системи безоплатної правової допомоги.
Загалом, запровадження цієї норми спричинило ситуацію, коли інтереси юридичних осіб у судах не можуть представляти працівники юридичних служб. Колапс, який уже може статися з 1 січня 2020 р., стосується норми пп. 11 п. 16 прим. 1 розд. 15 Перехідних положень Конституції, де вказано, що з цього часу тільки прокурори та адвокати можуть представляти органи державної влади та місцевого самоврядування в судах. Це означає, що держоргани та органи місцевого самоврядування на умовах конкурсних процедур мають найняти адвокатів, які представлятимуть їхні інтереси в судах з 1 січня 2020 р. Законопроект № 9055 пропонував недолугий механізм , коли держслужбовці, з одного боку, мали отримати статус адвоката, а з іншого боку, зупинити адвокатську діяльність у зв’язку з продовженням державної служби, але представляти своїх роботодавців у судах.
Скасування норми про виключне право адвокатів на представництво в судах у Конституції в нинішньому вигляді відкриває законодавцю шлях для коригування норм процесуальних кодексів, які стосуються представництва юридичних осіб у судах. Це дуже легко зробити, доповнивши відповідні положення ГПК, ЦПК та КАС України нормами про те, що окрім керівників, юридичні особи (в тому числі держоргани та органи місцевого самоврядування) можуть представляти працівники їхніх юридичних служб, до посадових обов’язків яких належить здійснення представництва своїх роботодавців у судах.
Нагадаємо, що Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроект № 2261, про розширення поняття самопредставництва органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших юридичних осіб 3 грудня 2019 року. При внесенні змін до ч. 4 ст. 58 ГПК, ч. 4 ст. 58 ЦПК, ч. 4 ст. 55 КАСУ слід також врахувати вимоги пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, згідно з яким представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах з 1 січня 2020 року буде здійснюватися виключно прокурорами або адвокатами. Нині бюджети держорганів та органів місцевого самоврядування вже передбачають окремі статті витрат на представництво інтересів у суді адвокатами. Відкритими й неврегульованими залишаються також питання: методик визначення цін або розцінок витрат на правничу допомогу адвокатів; порядку обрання адвоката відповідно до вартісного та якісного критеріїв; питання дотримання адвокатом професійних правил в умовах можливого конфлікту інтересів, у тому числі і при відсутності бюджетного фінансування.
Мова йде про сотні ОТГ, райдержадміністрацій та територіальних представництв органів державної влади, міські та районні ради. Загальна кількість вищевказаних юридичних осіб сягатиме кількох тисяч, кожна з яких потребуватиме юридичних послуг щодо представництва інтересів у суді саме від адвоката. Очевидно, що потрібно встигнути все до початку 2020 р. Необхідно внести зміни до Законів України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», «Про державну службу», розробити порядок закупівель адвокатських послуг для представництва інтересів органів державної влади та органів місцевого самоврядування в суді.
На завершення пропоную терміново провести всеукраїнську нараду спільно з Радою адвокатів України, Кабінетом Міністрів України, Асоціацією міст та органами самоврядування (обладміністраціями та радами) щодо створення регіональних центрів правової допомоги на базі регіональних органів СЮУ спільно з регіональними радами самоврядування на місцях на перехідний період. Спільно ми зможемо це зробити.