» Реалізація функцій прокуратури: аналіз змін

19 сентябрь 2020, Суббота, 03:21

Реалізація функцій прокуратури: аналіз змін

4 сентября 2020г.
0
Тут була прокуратура
Фотошарж із соціальних мереж

Олексій Баганець

Аналіз пропонуємих змін до КПК України у частині забезпечення реалізації функцій прокуратури

Ознайомився із проектом довгоочікуваного Закону «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України у частині забезпечення реалізації функцій прокуратури», який в цілому підтримую. Зокрема, в ньому зроблена спроба привести КПК України у відповідність до Основного закону України в частині нових функцій органів прокуратури, які діють, Ви тільки вдумайтесь, з 2016 року, з часу внесення змін до Конституції нашої держави у зв’язку із, так званою, «судовою реформою» Петра Порошенка.

Але, на практиці нові конституційні функції прокурори протягом майже 4-х років не застосовували! Про це я та інші фахівці в цій галузі наголошували як при попередній владі, так і при нинішній, і лише зараз появилась надія на спрямування діяльності прокуратури у конституційне русло. Разом з тим, на жаль, ці зміни пропонується внести лише в КПК, а чомусь про Закон «Про прокуратуру», де діють старі норми, законодавці забули. Як наслідок, в разі прийняття даного законопроекту повноваження прокурорів, передбачені КПК і Конституцією, будуть протирічити нормам відомчого закону, яким також повинні керуватися прокурори в процесі своєї діяльності і не тільки в частині протидії злочинності і корупції.

А далі про все по порядку. Так, зокрема, я підтримую ініціаторів змін до КПК в частині їх пропозицій дати законодавче роз’яснення таких конституційних понять, як «організація досудового розслідування» і «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», що дійсно не одне і теж.

Але, як на мене, то запропонований законодавцями їх зміст не зовсім вдалий. По-перше, організацію досудового розслідування законодавець чомусь пропонує покласти на «керівника органу прокуратури» та «прокурора вищого рівня», хоча, на мою думку, це одне і теж, навіть із викладення повноважень цих осіб в ст.36 КПК України. Це по-перше.

По-друге, в цій же нормі КПК України виписані майже всі функції як процесуальних керівників, так і прокурорів вищого рівня: Генерального прокурора, керівників регіональних і місцевих прокуратур, їх перших заступників і заступників і вони не зовсім відповідають змісту запропонованого поняття «організація досудового розслідування». Ну, для прикладу: керівник обласної прокуратури має право скасувати незаконну та необґрунтовану постанову слідчого і прокурора – процесуального керівника.

Але тоді виникає запитання: а ким буде керівник обласної прокуратури, якщо він одночасно буде перебувати в складі прокурорів – процесуальних керівників, причому навіть не обов’язково в статусі старшого групи прокурорів: прокурором вищого рівня чи процесуальним керівником.

І така плутанина буде мати місце і по тій причині, що законодавці чомусь ухилились від роз’яснення такого нового конституційного поняття, як : «… нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку». Тобто, в першій частині даної функції законодавці відмовились від вживання слова «нагляд», хоча думаю, що це помилкове рішення, а другій частині цієї ж функції ухилились від його трактування, хоча, як по мені, в цій функції і йде мова про розмежування прокурорського нагляду з боку прокурорів у формі процесуального керівництва та нагляду з боку прокурорів вищого рівня за негласними та іншими слідчими (розшуковими діями) у формі організації досудового розслідування!

Більше того, законодавці чомусь ухилилися від дачі роз’яснення і того факту, що організацією досудового розслідування у відповідності до діючих вимог КПК займається і керівник органу досудового розслідування, але щодо нього в законі також відсутні відповідні роз’яснення. Викладені в ст.39 КПК повноваження останнього більше стосуються, все-таки, його процесуальних прав, чим організаційної функції, тому при такому підході в проекті закону не розмежовується зміст організаційних функцій між прокурором і керівником органу досудового розслідування, що є якщо і не відвертим протиріччям, то, як мінімум, свідчить про неоднозначне правове трактування.

Змінивши зміст поняття «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням» та виключивши «нагляд за додержанням законів на досудовому розслідуванні», законодавець тепер фактично перетворює прокурора – процесуального керівника на співучасника та партнера слідчого, бо тепер його основна функція – це забезпечення «ефективного» досудового розслідування, а не забезпечення додержання останнім вимог закону та захист прав і свобод учасників процесу!

Тому, і виникає закономірне питання: а хто саме та в межах яких повноважень повинен забезпечувати виконання завдань кримінального провадження та дотримання загальних засад кримінального провадження, таких як верховенство права, законності, забезпечення права на свободу та особисту недоторканність, на дотримання прав власності чи іншого володіння особи, презумпція невинуватості та забезпечення доведеності вини?

Відмовившись від покладання хоча б на процесуального керівника функцій нагляду за додержанням законів на досудовому розслідуванні, законодавці в той же час не запропонували, а хто саме і в межах яких повноважень буде забезпечувати дотримання законів (чи хоча б вимог кримінального процесуального законодавства) на стадії досудового розслідування?

Є також в даному законопроекті і інші протиріччя.

Так, запропоновано розширити повноваження процесуального керівника, який матиме право ініціювати питання про відсторонення слідчого та призначення іншого слідчого в разі не тільки неефективного розслідування, а і «за умови допущення ним порушень закону при здійсненні досудового розслідування. Це я повністю підтримую. В той час, прокурори вищого рівня своєю постановою можуть доручити здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування, в т.ч. і слідчому підрозділу вищого рівня, але, лише «з метою забезпечення повного і неупередженого розслідування та/або в разі неефективного досудового розслідування». Тобто, прокурор вищого рівня при наявності навіть грубих систематичних порушень вимог закону з боку органу досудового розслідування в т.ч. і конституційних прав і свобод учасників процесу, таких повноважень чомусь позбавлений.

Вносячи зміни до частини другої ст.36 КПК, законодавці також проявили відверту хитрість, або неуважність та непослідовність, відмовившись від «нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування» та замінивши його «здійсненням процесуального керівництва», хоча зміст цієї функції роз’яснили ще простіше, а саме: діяльність по виконанню повноважень процесуального керівника, передбачених цим Кодексом!

Ви щось зрозуміли з цього? Особисто я - ні. Тобто, як таке поняття «процесуальне керівництво» так і залишилось в такому разі нерозкритим: так повинен прокурор здійснювати у конкретному провадженні нагляд за негласними слідчими та процесуальними діями органів правопорядку, про що іде мова в Конституції, чи ні. Не дали законодавці і роз’яснення того, чи одне і теж є «орган досудового розслідування» і «орган правопорядку.

Абсолютно погоджуюсь із пропозицією надати процесуальним керівникам право ініціювати перед керівником органу досудового розслідування не тільки відсторонення слідчих від проведення досудового розслідування, особливо «за умови допущення ними порушень закону при здійсненні досудового розслідування», а і у разі не вирішення цього питання (вимоги), самому відстороняти такого слідчого від здійснення досудового розслідування кримінального провадження своєю вмотивованою постановою, погодженою з прокурором вищого рівня. Теж саме і щодо наданого права процесуальному керівнику ініціювати притягнення таких недобросовісних слідчих до дисциплінарної відповідальності.

Не були точними законодавці і в тому, що чомусь наділили правом керівника відповідної прокуратури покладати на іншого прокурора повноваження процесуального керівника лише «через неефективне здійснення попереднім процесуального керівництва», а не через незабезпечення дотримання вимог закону та/чи порушення прав і свобод громадян.

Повністю підтримую і запропоновану в проекті норму, яка допоможе забезпечити дотримання порядку в діяльності створюваних груп прокурорів – процесуальних керівників, щодо обов’язкового узгодження ними плануємих процесуальних дій та прийняття процесуальних рішень із старшим групи прокурорів, рішення якого і буде остаточним.

Прийнятним є і наділення старшого групи прокурорів правом контролювати своєчасність та повноту проведення процесуальних і слідчих дій у кримінальному провадженні, а також реагування своєчасно і принципово (я б доповнив цю норму) на факти порушення вимог кримінального процесуального законодавства, як з боку слідчого, так і прокурора, члена групи. Підтримую і надання саме старшому групи право погоджувати розроблені старшим групи слідчих плани досудового розслідування, про те, що старший групи прокурорів повинен враховувати мотивовані пропозиції прокурорів групи щодо додержання вимог законодавства, виконання завдань кримінального провадження та реагування на факти порушення вимог кримінального процесуального законодавства, але, яким чином і в рамках яких повноважень законодавець чомусь не вказав.

Я також за розширення повноважень керівників органів прокуратури (прокурорів вищого рівня), які, як правило, більш досвідчені та професійно підготовлені, чим подавляюча більшість процесуальних керівників, особливо тепер, після масового звільнення досвідчених прокурорів на підставі неконституційної «переатестації», а тому саме вони повинні контролювати роботу і процесуальну діяльність останніх, як і правильність збору останніми, перевірки та оцінки доказів, їх достатність для вручення повідомлення про підозру та обрання міри запобіжного заходу (особливо тих, які посягають на свободу і особисту недоторканність), так і дотримання ними вимог кримінального процесуального законодавства.

Разом з тим, я впевнено підтримую пропозиції про внесення змін до ст.214 КПК щодо того, які саме заяви і повідомлення про кримінальне правопорушення повинні обов’язково протягом 24 годин реєструватися в ЄРДР, а саме: лише ті, «які містять достатні дані про обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення».

Разом з тим, ця хороша ідея в законопроекті не завершена, бо не зрозуміло, а що повинен робити прокурор, слідчий і інші уповноважені приймати такі заяви і повідомлення особи, в разі, якщо таких «достатніх даних» в них не буде виявлено: залишити у себе, винести постанову про відмову в реєстрації, повернути заявнику та направити йому письмове повідомлення про причини прийняття такого рішення.

Підтримую і ініціативу законодавців наділити саме прокурорів вищого рівня повноваженнями на проведення перевірок виконання вимог закону про приймання, реєстрацію і вирішення заяв та повідомлень про вчинені, або що готуються, кримінальні правопорушення.

В той же час, наділивши прокурора вищого рівня правом проводити такі перевірки (що я цілком підтримую), є не чітко визначеним, а які заходи такі прокурори можуть вживати після виявлення фактів приховування органами правопорядку вчинених злочинів, особливо - тяжких і особливо тяжких.

До речі, саме ці повноваження (перевірка обліку злочинів) і можуть підпадати під передбачене Конституцією України поняття такої нової функції прокуратури як «організація досудового розслідування» або «нагляд за негласними та іншими слідчими розшуковими діями органів правопорядку».

На жаль, законодавці не дослухались до моїх пропозицій наділити саме керівників органів прокуратури (прокурорів вищого рівня) повноваженнями (в частині виконання функцій по «організації досудового розслідування» та «нагляду за негласними та іншими слідчими розшуковими діями») скасовувати поспішні, незаконні та, тим більше, необгрунтовані підозри та витребовувати я із суду (до початку судового розгляду) обвинувальні акти в разі відсутності достатніх доказів вини підозрюваних.

В той же час, з деякими пропозиціями в цьому законопроекті мені важко погодитись, бо їх прийняття насправді потягне за собою ще більші масштаби порушень прав і свобод громадян, в т.ч. і посягання на їх свободу посягань на свободу та особисту недоторканість.

Так, я категорично проти запропонованого доповнення до редакції ст.208 КПК про розширення підстав для затримання громадян за підозрою у вчиненні злочину, а саме: надання такої можливості уповноваженим особам затримувати без ухвали слідчого судді осіб в тому випадку, якщо очевидець (свідок), в т.ч. і потерпілий, або «сукупність встановлених об’єктивних даних» вказують на те, що саме ця особа вчинила злочин, і що це можна буде здійснювати і «після вчинення злочину», тобто, і через годину, і через день, і через місяць, і навіть через рік, і т.д., а не тільки «безпосередньо після вчинення злочину», на місці злочину чи безпосередньо під час втечі звідти, як це має місце зараз!

Якщо протягом минулого року органами досудового розслідування було незаконно затримано тисячі громадян (!) за підозрою у вчиненні кримінальних правопорушень, то при введенні вище зазначеної підстави, таких осіб буде десятки тисяч, тим більше, що законодавець не пропонує будь-яких засобів попередження таких випадків беззаконня. Зокрема, законодавці так і не запропоновали в цьому проекті закону надати керівникам органів прокуратури (прокурорам вищого рівня) прав перевіряти законність затримання підозрюваних. І це велика помилка.

На превеликий жаль, не дослухались законодавці до моїх порад і щодо зменшення обсягу контрольних повноважень слідчих суддів за дотриманням прав і свобод громадян з передачею цих функцій прокурору вищого рівня, бо для того, щоб слідчий суддя з’ясував порушення прав незаконно затриманого, потрібно буде чекати, як мінімум 60 годин, або навіть 72 години, доки таку особу не доставлять до суду для обрання міри запобіжного заходу, або її звільнять в цей термін слідчі і прокурори. А це міг зробити керівник прокуратури негайно, після повідомлення йому про такий факт. А скільки незаконно затриманих громадян слідчі і процесуальні керівники звільняють із ізоляторів тимчасового тримання за власною ініціативою лише через дві та три доби?! Хіба це контроль за дотриманням прав громадян на свободу і особисту недоторканність?! Звичайно, що ні.

Саме про не зовсім обдуману ідею розширити можливості повноваження органів досудового розслідування затримувати громадян за підозрою у вчиненні кримінальних правопорушень без ухвали слідчого судді свідчить і запропонований в законопроекті п.5 (хоча, я не зміг нарахувати скільки пунктів, виходить лише чотири). А як ще можна подумати, коли законодавці, змінивши редакцію п.2. ст.208 КПК та усунувши вимогу про можливість затримання не інакше як «безпосередньо після вчинення злочину», в названому новому пункті надають такі ж додаткові права затримувати громадян, які підозрюються у вчиненні тяжкого і особливо тяжкого злочину, «якщо виникнуть обгрунтовані підстави вважати, що ця особа намагатиметься уникнути кримінальної відповідальності шляхом переховування від органів досудового розслідування»? Тобто, наявність такої «підстави» будуть визначати особисто слідчі, тобто суб’єктивно, в кожному конкретному випадку, в т.ч. і разом із процесуальним керівником. Це однозначно буде примножувати факти порушення громадян на свободу і особисту недоторканність.

Разом з тим, підтримую запропоновану норму про внесення змін в ст. 284 КПК, щодо обмеження можливостей закривати кримінальні провадження, в т.ч. і про нерозкриті злочини, у зв’язку з тим, що жодній особі не було повідомлено про підозру протягом конкретного періоду (з 6 до 18 місяців) після реєстрації заяви і повідомлення про кримінальне правопорушення, бо тепер це можна буде зробити, крім кримінального провадження щодо тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи. Хоча і в цій частині я не зовсім задоволений такими спрощеними підходами до розкриття і розслідування інших тяжких і особливо тяжких злочинів, бо така редакція даної норми КПК залишає лазівку для ухилення від кримінальної відповідальності, в т.ч. і представників із вищих ешелонів влади, які вчиняють тяжкі і особливо тяжкі злочини, в т.ч. і в складі ОЗГ і ЗО, в економічній сфері та пов’язані з корупцією у вищих ешелонах влади, на розслідування яких, як правило, потрібно значно більше часу, чим ніж навіть 18 місяців!

Не врахували наші законодавці і мої неодноразові пропозиції обмежити неосяжну підслідність НАБУ і САП по боротьбі із корупцією саме у вищих ешелонах влади, що є однією із причин низької результативності в діяльності антикорупційних органів, заборонивши їм приймати до свого провадження кримінальні правопорушення, які не є корупційними і не вчинені підслідними їм суб’єктами.

Тому, друзі, з урахуванням хоча б вищевикладеного і постає закономірне питання, чи достатньо буде саме таких змін для покращення діяльності органів досудового розслідування і прокуратури чи ні. Я відверто впевнений, що ні, цього буде недостатньо, так як частина запропонованих новацій не принесе очікуваних суспільством позитивних результатів, бо вони є лише напівмірами, частина - лише намаганнями забезпечити дотримання законності на стадії досудового розслідування. Скоріш за все, це лише сміливі спроби щось змінити в цій сфері на краще, але, цьому законодавчому процесу відверто щось чи хтось, заважає, тобто, є досить серйозні перепони і не тільки зі сторони «грантоїдів», але із боку тих осіб, хто сьогодні впливають на нашу владу, в першу чергу на Президента України, які саме Україні потрібно приймати закони.

Таким чином, негативну і дивну ситуацію із реальним станом протидії злочинності і корупції та не забезпеченням, при цьому, прав і свобод громадян, коли, не дивлячись на щорічне зменшення протягом останніх років кількості повідомлених підозр та направлених до суду відносно обвинувальних актів та одночасне збільшення з кожним роком залишків нерозслідуваних проваджень у слідчих та нерозглянутих обвинувальних актів у судах, а в той же час, з кожним роком збільшується кількість затриманих громадян, внесених слідчими і прокурорами до судів клопотань про проведення обшуків, тимчасового доступу до речей і документів, накладення арештів на майно, проведення НСРД, а, тим більше – про застосування до підозрюваних виняткової міри запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, запропонованими змінами до КПК явно не змінити!

Тому, для того, щоб активізувати досудове розслідування і оперативно-розшукову роботу органів правопорядку та посилити боротьбу із злочинністю і корупцією, потрібно негайно відновити систему правоохоронних органів на чолі із Генеральним прокурором, а для цього, наголошую, необхідно здійснити цілий комплекс не тільки законодавчих, а і організаційних, кадрових, координаційних та матеріально-технічних заходів, про що я детально виклав у своїй «Концепції вдосконалення діяльності правоохоронних органів» та відповідних «Пропозиціях щодо відновлення ефективної діяльності органів прокуратури та досудового розслідування», які направив до Верховної Ради України та вручив Генеральному прокуророві.

Читайте Резонанс у Facebook та підписуйтесь на наш канал у Telegram.

18485508_432765090437116_7143097823702655490_n
Олексій Баганець Екс-заступник Генерального прокурора України, заслужений юрист України, кандидат юридичних наук, адвокат