Ініціювання конституційного контролю загальними судами: нова модель в світлі верховенства права
Конституційно-правова дійсність після того, як 2016 року національна парадигма конституційної юстиції зазнала змін, ставить перед державою нові виклики щодо пошуку механізмів ефективного забезпечення права на суд.
Після вдосконалення моделі доступу до Конституційного Суду України (далі по тексту також КСУ) через запровадження інституту конституційної скарги постало питання щодо лібералізації судових процедур у судах загальної юрисдикції. Одним з таких кроків стало те, що суду, в провадженні якого перебуває справа, була надана можливість у тому разі, коли суддя доходить висновку про наявність конфлікту між положеннями Конституції і закону, застосовувати норми Конституції як норми прямої дії, і надалі звернутися до Верховного Суду (надалі також ВС) для ініціювання питання щодо внесення конституційного подання до Конституційного Суду України. Водночас така модель перешкоджає прямому доступу людини до конституційного контролю, адже створює додаткові перешкоди під час ініціювання судом загальної юрисдикції питання щодо перевірки акта на конституційність. Саме тому актуальним є пошук оптимальної моделі інцидентного конституційного контролю через суди загальної юрисдикції задля спрощення можливості доступу до Конституційного Суду України та надання можливості отримання захисту основоположних прав саме з боку Конституційного Суду України, що має своїм завданням захист Конституції, основною цінністю якої є людські права та свободи, адже держава створена для людина, а не людина для держави.
Доступ до правосуддя як індикатор верховенства права
Дієвість доступу до правосуддя є однією із умов дійсного верховенства права. Така сентенція кореспондується також із позицією Європейського суду з прав людини, який у § 34 рішення в справі «Голдер проти Сполученого Королівства» від 21.01.1975 зазначив: «Навряд чи можна осягнути верховенство права за браку змоги мати доступ до суду» [1]. Свого часу Т. Бінґем так схарактеризував верховенства права: «Усі особи та владні інститути в рамках держави – публічні чи приватні – мусять підкорятись публічно створеним законам, які набувають чинності (загалом) наперед і на основі яких публічно вчиняється правосуддя, вони також повинні мати змогу користуватися благами цих законів» [2, с. 175]. У твердженні Т. Бінґема стосовно того, що кожен повинен мати змогу користуватися благами закону, доступ до правосуддя розглядається у двох значеннях: по-перше, йдеться про доступ до судів, щоб заявити вимоги стосовно благ, передбачених законом; і, по-друге, мовиться про те, що процедури в цих судах мають бути справедливими, а рішення в цих судах мають ухвалюватися на засадах незалежності та безсторонності [3, с. 177].
Вади чинної моделі конституційного контролю за ініціативою суду
Проте теперішній механізм казуального конституційного контролю непропорційно обмежує сутність (основний зміст) права на доступ до КСУ через суди загальної юрисдикції. За змістом ч. 2 ст. 150 Конституції, ч. 1 ст. 55 Закону «Про Конституційний Суд України» питання, передбачені п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 150 Конституції, розглядаються за конституційними поданнями: Президента; щонайменше сорока п’яти народних депутатів; ВС; Уповноваженого ВР з прав людини; ВР Автономної Республіки Крим. Згідно з ч 6 ст. 11 ГПК, ч. 4 ст. 7 КАС та ч. 6 ст. 10 ЦПК якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після ухвалення рішення у справі звертається до ВС для вирішення питання стосовно внесення до КСУ подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції КСУ. Проте така модель є вразливою з погляду позитивного обов’язку держави гарантувати особі право на доступ до правосуддя (як потрібну умову забезпечення вимог правовладдя) відразу на двох методологічних рівнях.
Право на доступ до конституційного правосуддя у світлі можливості заявника (за сприяння суду) поставити своє юридичне питання безпосередньо перед КСУ.
1) На першому рівні стрижневим елементом є право на доступ до суду, що полягає у створенні гарантій для можливості «поставити безпосередньо перед КСУ своє юридичне питання». Чинна модель т. зв. «транзитного типу» (авт.) перешкоджає тому, аби людина отримала пряму можливість безпосередньо звернутися до КСУ в межах наявного провадження (під час розгляду справи) в суді загальної юрисдикції. І хоча безперешкодність у цій ситуації досить умовна, оскільки таке волевиявлення все-таки опосередковане активною діяльністю суду, що розглянув справу, однак це виправдано з погляду конституційної традиції, що сформувалася в більшості країн континентальної системи права. Така традиція передбачає, що особа має аргументувати обмеження своїх конституційних прав внаслідок застосування щодо неї цього закону.
Треба зауважити, що у статті 83 Закону «Про Конституційний Суд» в попередній редакції, що втратила чинність, передбачалося, що у разі виникнення у процесі загального судочинства спору щодо конституційності норми закону, яка застосовується судом, провадження у справі зупиняється.
За таких умов відкривається конституційне провадження у справі і справа розглядається Конституційним Судом України невідкладно.
Проте на практиці через неузгодженість вказаних положень з нормами Конституції України та Закону «Про судоустрій і статус суддів» цей механізм був ускладнений участю ВС в ухваленні остаточного процесуального рішення щодо звернення до КСУ.
Невиправданість нинішньої моделі підтверджується вкрай низькою кількістю конституційних подань, розглянутих КСУ із застосуванням такого механізму «транзитного типу». За увесь час діяльності КСУ (1996-2020 роки) це трапилося усього 4 рази – двічі КСУ ухвалив рішення по суті та двічі відкрив конституційне провадження у справах, що натепер перебувають на розгляді Суду. Саме тому С. Шевчук переконаний, що «це (звернення до КСУ з конституційним поданням – прим. авт.) має відбуватися безпосередньо, а не через ВС, а також це має бути прописано у профільному законі та процесуальних кодексах» [4]. Про те, що варто надавати перевагу саме такому підходу свідчить й закордонний досвід.
Зокрема, Конституції та органічні закони про органи конституційного контролю Польщі, Литви та Латвії, містять положення про повноваження будь-якого суду в державі порушувати безпосередньо перед конституційною юстицією питання відповідності положень закону Конституції. Наприклад, у Польщі кожен суд може порушити перед Конституційним Трибуналом правове питання стосовно відповідності нормативного акта Конституції…, якщо від відповіді на правове питання залежить розв’язання справи, яку розглядає суд (п. 1 ч. 1 ст. 191, ст. ст. 192, 193 Koнституції Peспубліки Польща від 2 квітня 1997 року); відповідно до підпунктів 9, 10 частини першої статті 17 Закону Республіки Латвія «Про Конституційний Суд» від 5 червня 2006 року право (у цьому контексті – повноваження) подання заяв про порушення справи про відповідність законів… Конституції… мають суди під час розгляду цивільної, кримінальної або адміністративної справи, а також суддя відділу Земельних книг при здійсненні запису нерухомої власності або пов’язаного з цим закріплення прав у Земельній книзі; згідно з ч. 1 ст. 106 Конституції Литовської Республіки суди мають повноваження звертатися до Конституційного Суду щодо відповідності Конституції законів, інших актів Сейму, Президента Республіки та Уряду Республіки.
Високі статистичні показники кількості надходжень та розгляду таких звернення тільки підтверджують ефективність цієї моделі як інструмента захисту фундаментальних прав і свобод людини. Наприклад, кількість справ, які були отримані Конституційним Трибуналом Польщі у 2017 році становить за категоріями: 1) конституційні справи – 18 [включно з двома заявами 2015 року); 2) попередній контроль – 1; 3) компетенційні спори – 1; 4) конституційні скарги – 32; 5) статутні питання – 4; 5) правові питання за зверненнями судів – 21, загалом – 77 [5].
Конституційний Суд Латвійської республіки з 1 січня 2018 по 9 грудня 2018 року отримав 363 заяви про розгляд справ. З них 181 виявилися явно неприйнятними, але 182 були зареєстровані як заяви і передані колегіям Конституційного Суду. Минулоріч Конституційний Суд розглянув 23 справи. Із вказаних вище справ 13 були порушені за конституційною скаргою, шість – на прохання судів, дві – на прохання 20 членів Сейму, один випадок – за зверненням Омбудсмана та міської ради [6].
На особливу увагу також заслуговує приклад Литви, де конституційні запити від судів становлять 80-90 % від усіх розглянутих органом конституційної юстиції справ. Усього Конституційним Судом Республіки Литва було отримано заяв про конституційність правових актів – 1045, із них 837 – від судів (понад 80 % від загальної кількості звернень – авт. прим.) [7].
Крім того, як слушно зазначає С. Шевчук, наразі є інститут конституційної скарги, коли людина після проходження всіх інстанцій може звернутися до КСУ, але поки це станеться, судді можуть допустити певну конституційну несправедливість [4]. Тому запровадження ефективної превентивної перевірки законів на відповідність конституційним принципам і цінностям для недопущення конституційної несправедливості під час застосування законів, що не відповідають духу права, має вагоме значення для утвердження правовладдя в Україні.
Право на доступ до конституційного правосуддя в контексті права заявника на розв’язання правового питання саме КСУ як єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.
2) На другому рівні пріоритетним є право на отримання рішення від КСУ як єдиного суб’єкта права, що має повноваження розглядати поставлене перед ним питання стосовно конституційності акта.
Теперішні вітчизняні конституційні реалії ґрунтуються на концепті «обов’язковості превентивного санкціонування», що передбачає попереднє схвалення конституційного подання судів загальної юрисдикції з боку ВС. Фактично чинна модель зводиться до того, що попередньо вмотивованість ухвали суду про звернення з конституційним поданням перевіряє саме ВС, надаючи в такий спосіб оцінку обґрунтуванню конституційності того чи іншого закону, яке виклав суд. Проте такий підхід не узгоджується із компетенцією ВС, який не уповноважений розв’язувати питання вмотивованості конституційної заяви (апеляції). Виняткову юрисдикцію для допуску таких заяв до матеріальної (змістовної) перевірки органом конституційної юстиції, de jure, як і de facto повинен мати лише КСУ згідно з Конституцією та Законом «Про Конституційний Суд України». Тому нинішня модель не лише перешкоджає отриманню фактичного доступу до суду, а й порушує право на «суд, який встановлений законом», оскільки ВС не наділений юрисдикцією щодо розв’язання питань конституційності законів. Такої думки дотримуються також й судді Великої Палати Верховного Суду Н. О. Антонюк, Д. А. Гудима, О. Р. Кібенко та В. С. Князєв, які в своїй спільній окремій розбіжній думці в справі № 800/235/17 зазначили, що «Верховний Суд не має повноважень визначати конституційність або неконституційність законів чи їхніх окремих приписів. Не створює такого права і положення частини третьої статті 6 КАС України, відповідно до якої звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини та громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Той факт, що позивач звернувся з позовом, який мотивує приписами Конституції України, не дозволяє Верховному Суду оцінити відповідність Конституції України змісту приписів Закону… та їхнє застосування у ситуації позивача» [8].
Висновки. Отже, у національній правовій системі України наявна проблема, пов’язана з функціонуванням неефективної моделі опосередкованого конституційного контролю як однієї із форм доступу особи до конституційного правосуддя. За нинішнього правового регулювання людина та будь-який інший суб’єкт приватного права може реалізувати своє право на опосередкований конституційний контроль тільки після схвалення подання від суду одночасно як Пленумом Верховного Суду, так й колегією Конституційного Суду України (за певних обставин – Великою палатою Конституційного Суду України). На противагу цьому, в межах запропонованої вдосконаленої концепції доступ до Конституційного Суду України спроститься через коригування положень про обов’язкову участь Верховного Суду в такій процедурі, первинна згода якого наразі робить можливим доступ особи до органу конституційного контролю. Крім того, це дасть змогу нівелювати обставини, що суттєво перешкоджають поданню заявником свого звернення і непропорційно обмежують сутність (основний зміст) права особи на доступ до Конституційного Суду України, який має виняткову компетенцію розв’язувати конституційні конфлікти.
Список використаних джерел:
1. Golder v. The United Kingdom: ECHR, 21 FEB 1975, 4451/70, [1975] 1 EHRR 524, [1975].
2. Доповідь «Про верховенство права», схвалена на 86-му пленарному засіданні Венеційської комісії 25-26 березня 2011 року // «Право України». 2011. № 10. С. 175.
3. Там само. С. 177.
4. Шевчук С. Народні депутати повинні розуміти, що КСУ захищає Конституцію, та спокійно реагувати на наші рішення / С. Шевчук // «Юридична газета», 17 липня 2018 року
6. Звіт про рішення Конституційного Суду Латвійської Республіки та роботу в 2018 році.
