Логічним продовженням історії з «всеукраїнським опитуванням 25 жовтня» стало те, що президент Зеленський знову заговорив про референдум. Главі держави справедливо дорікали, що його опитування не має нічого спільного із плебісцитом, а тому і позбавлене правових наслідків. Власне, президент із цим погодився. А тому і нагадав в останньому інтерв’ю кільком телеканалам, що проєкт закону про референдум наразі готовий до другого читання.
Це справді так. Після ухвалення президентського законопроєкту №3612 в першому читанні минуло без малого півроку. Нині логічно було б завершити епопею з цим документом, позаяк запропоновані йому альтернативи були відкинуті парламентом. Що ж стосується президентського опусу, то на нього вже надійшла позитивна «рецензія» від Венеціанської комісії. Щоправда, не без деяких зауважень та рекомендацій. Про них – трохи згодом, а поки що – про документ як такий.
Що пропонує президент
Отже, головне: законопроєкт №3612 говорить про те, що на референдумі можна буде вносити зміни до I, III, ХIII розділів Конституції, а ще – скасовувати окремі норми чи закони в цілому. Іншими словами, на всеукраїнському референдумі можна буде змінювати розділи Конституції України про «загальні засади», про «вибори та референдуми», про порядок внесення змін до Основного закону, а також перекроювати окремі закони.
Натомість неторканими для плебісциту лишаються всі інші розділи Конституції – «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», «Верховна Рада України», «Президент України», «Кабінет міністрів України», «Прокуратура», «Правосуддя», «Територіальний устрій» тощо.
На референдумі заборонено піднімати питання, що суперечать Конституції України та міжнародним нормам (зокрема, Загальній декларації прав людини та Конвенції 1950 року), у тому числі й такі, які спрямовані на ліквідацію незалежності держави та порушення її територіальної цілісності.
Результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі не потребують затвердження будь-яким державним органом. Референдум вважається таким, що відбувся, якщо участь у голосуванні взяли не менш як 50% громадян, включених до Державного реєстру виборців. Прийняте на ньому рішення набуває чинності через 10 днів після оприлюднення результатів.
Якщо ж питання не було підтримано на референдумі, то повторно винести його можна буде лише через рік. Натомість прийняте рішення може бути змінене не раніше ніж через три роки з дня його прийняття і виключно шляхом всеукраїнського референдуму.
У законопроєкті прописана і заборона проводити плебісцит одночасно із черговими чи позачерговими загальнонаціональними виборами. Також всеукраїнський референдум не може призначатися у разі введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного чи надзвичайного стану.
Цікаво, що документ передбачає й можливість електронного голосування на всеукраїнському референдумі. А розробку відповідної процедури покладає на Центральну виборчу комісію. Власне, і проголосувати за проведення референдуму можна також онлайн – для підтримання відповідної ініціативи достатньо скористатися електронним цифровим підписом.
При цьому ініціаторів у всеукраїнського референдуму може бути три. Це: 1) президент, який призначає плебісцит щодо змін до трьох вище названих розділів Конституції; 2) парламент, якщо йдеться про зміну території країни; 3) народ – з усіх інших питань. Якщо ініціатива йде «знизу», глава держави мусить дослухатися до гласу народного і проголосити референдум. Але для цього має бути дотриманий ряд умов.
Передусім для того, щоб зініціювати референдум, населення країни має утворити ініціативну групу. Така група повинна складатись не менш як з 60 громадян України, які на день її утворення мають право голосу. А створюється вона на зборах громадян, в яких бере участь не менш як 300 виборців, і на які ЦВК направляє свого представника.
Йдемо далі. Під час зборів має бути також предметно представлено обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та формулювання питання, яке буде винесено на референдум. Тоді впродовж 7 днів після зборів уповноважений представник ініціативної групи передає до ЦВК підписані головою і секретарем зборів документи проведених зборів.
Відтак для ініціаторів починається відлік 60 днів, протягом яких вони мають зібрати підписи не менш як 3 млн громадян України, які мають право голосу, при чому не менш як по 100 тисяч підписів має бути з 2/3 від 24 областей України, тобто від 18 адміністративно-територіальних одиниць. Зібрані підписи необхідно буде передати для перевірки до ЦВК, яка після цього прийме відповідну постанову та передасть її президенту.
І ось ми вже на фінішній прямій. Отримавши всі документи, президент проголошує дату проведення референдуму – вона має припадати на останню неділю 60-денного строку з моменту оприлюднення президентського указу. На цьому етапі в гру знову включається ЦВК, яка утворює окружні комісії тощо – одним словом, діє за механізмом, подібним до того, який застосовується під час виборів.
Цікаво, що проведенню референдуму передує реєстрація політичних партій та громадських організацій в ролі прихильників чи опонентів питання референдуму. Навіщо це потрібно – зрозуміло без розлогих пояснень. Громадяни повинні отримати всеохопну інформацію щодо суті питання, яке виноситься на референдум, а надходитиме вона як від його «адвокатів», так і від «прокурорів».
А як бути тим партіям чи громадським організаціям, які не виступають ані за, ані проти питань, винесених на референдум? Вони також можуть долучитися до громадського спостереження за процесом референдуму, не маючи статусу прихильника чи опонента.
Законопроєкт Зеленського передбачає і можливість проведення агітації (чи контрагітації) щодо питань, винесених на референдум. При чому така агітація стосується не тільки етапу, коли треба закликати громадян прийти на референдум, а ще й етапу збору підписів.
Обов’язковою вимогою для проведення будь-якого з видів агітації є створення фонду ініціативної групи, зареєстрованої як група прихильників чи опонентів питання референдуму. Усі витрати коштів на агітацію повинні здійснюватися виключно саме з цих фондів. Втім, громадяни України можуть також долучитися до агітації за чи проти референдуму, але на громадських засадах, тобто без витрачання власних коштів.
І, нарешті, ще один важливий момент. Чомусь, на думку автора законопроєкту, на всеукраїнський референдум може бути винесене лише одне питання.
Що з цього приводу говорить Венком
Венком пропонує чіткіше розбіратися з дефініцями і «з'ясувати зв'язок між референдумом всенародних ініціатив про скасування законів або частини законів та референдумом щодо «вирішення питань загальнодержавного значення». І це – перше, що належить зробити.
Друга пропозиція: так само чіткіше окреслити роль парламенту: бо скидається на те, що він зовсім випадає з процесу. Адже, як вже було сказано, за президентським законопроєктом, результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі не потребують затвердження будь-яким державним органом. В зв’язку із цим Венком зазначає, що «процедура проведення всенародного ініціативного референдуму повинна передбачати роль парламенту перед голосуванням, а також, за необхідності, після голосування та відповідно до результатів; наслідки схвалення народної ініціативи мають бути визначені у законі».
Третій момент. «Необхідно ввести додаткові положення, спрямовані на забезпечення рівних можливостей для прихильників та противників питань»
Четверте і п’яте: «рекомендується продовжити термін збору підписів на референдуми за народною ініціативою» та «рекомендується перевірити всі підписи».
Шоста порада – не забувати про людей з особливими потребами. Для них участь у плебісциті має стати більш доступною.
Також – і це пункт номер сім – «слід розглянути можливість синхронізації положень законопроекту про фінансування кампанії референдуму із законодавством про фінансування політичних партій».
Восьма порада торкається того, аби зробити електронне голосування єдиною практикою для референдумів, місцевих, парламентських та президентських виборів. А алгоритм його проведення прописати в окремому законі, винісши цю процедуру за межі закону про референдум.
Нарешті, дев’ята та десята пропозиції Венкому звучать відповідно так: «обмеження та заборони щодо проведення агітаційних заходів слід переглянути»; «законопроект повинен містити конкретні статті щодо запобіжних та ефективних санкцій щодо порушень проти ЗМІ».
З частиною цих побажань можна погодитися, а з частиною ні.
Наприклад, ідея відносно того, аби запровадити електронне голосування і на виборах теж (а не лише на референдумі) може бути слушною, хоча і такою, що потребуватиме чимало додаткового часу і ресурсів. Однак суть навіть не в цьому. Бо у мене як у народного депутата та правника є також ряд зауважень та побажань до законопроекту – з розряду тих, на які не звернула увагу Венеціанська комісія.
Що варто взяти до уваги також
Формуючи свій власний перелік зауважень, почну з головного. В законопроєкті президента йдеться про всеукраїнський референдум, але це, погодьмося, не єдина форма народовладдя. Існують також і місцеві референдуми та інші форми плебісцитів. Влада ж звузила суть народовладдя до лише одного з його проявів. Тобто тут можна говорити про обман виборця, і це по-перше.
Тепер по-друге. Що говорить Конституція України з приводу референдуму? Те, що «виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України» (стаття 73). А також те, що «референдум не допускається щодо законопроєктів з питань податків, бюджету та амністії» (стаття 74).
А тепер повернемося до тексту президентського законопроєкту. У ньому питання референдуму свідомо звужені. Бо, окрім тих видів референдуму, де ініціатором може бути президент і парламент (а це зміни до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України; а ще про зміну території України), на долю народу як ініціатора референдуму припадають самі лише крихти.
Соціуму пропонується виносити на референдум «питання загальнодержавного значення» та/або питання про втрату чинності тим чи іншим законом України або окремих його положень. І це, на жаль, все. Той факт, що народ має право за своєю ініціативою лише відкидати ті чи інші законодавчі норми, відображено в статтях 3, 19, 28, 29, 30, 32, 115, 116, 120 президентського проєкту. А між тим хотілося б, аби народ України отримав можливість не лише редагувати чинні правові норми, але й давати дозвіл на встановлення нових норм. Однак права на таку ініціативу президентський документ його позбавив.
Третій момент. У законопроєкті № 3612 мовиться про те, що «не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму питання: що суперечать положенням Конституції України; Загальної декларації прав людини; такі, що можуть призвести до порушення зобов’язань України, визначених за Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, Міжнародним пактом про економічні, соціальні і культурні права, Конвенцією про захист прав людини й основоположних свобод, протоколами до неї».
Поширювати перелік заборон, через які референдум може не відбутися, ще й на міжнародні акти, є неправильним з низки причин. У нас с немає органу, який би визначав, що в питаннях референдуму відповідає міжнародним угодам, підписантом яких є Україна, а що не відповідає. І саме така його відсутність робить третейського суддю із Центрвиборчкому, котрий на власний розсуд зможе заблокувати референдум з народної ініціативи саме через те, що йому ввижатимуться порушення якихось пактів.
Четвертий пункт. Є новела в президентському законопроєкті, вже згадана мною побіжно, яка виглядає геть незрозумілою. Мова про кількість питань, які можуть бути винесені на всеукраїнський референдум. Власне, питання може бути лише одне. Чому одне? Хтозна. Коли президентові захотілося провести в день виборів «всеукраїнське опитування», він не став обмежувати себе жодними квотами, а сформулював цілих п’ять запитань. Що заважає і в подальшому розширювати тематику плебісциту?
П’ята позиція. На моє переконання, потребує доопрацювання і спроба президента запровадити контроль над питаннями референдуму Конституційним судом. Стаття 31 законопроєкту говорить про те, що негативний висновок КСУ зупиняє підготовку до референдуму. Таким механізмом надто легко буде зловживати, цю норму слід переглянути – хоча б з огляду на українські реалії. Зокрема, йдеться про відповідальність суду за свідоме затягування розгляду питань, винесених на референдум тощо.
Ще один момент торкається порогу явки. В Конституції України нічого не говориться про поріг явки, який має бути встановлено для того, аби всеукраїнський референдум визнали таким, що відбувся. Автори законопроєкту № 3612 вирішили заповнити цю лакуну, причому у специфічний спосіб. Стаття 116 законопроєкту передбачає, що всеукраїнський референдум вважається дійсним, якщо участь у голосуванні взяли не менше 50% від кількості зареєстрованих виборців.
З одного боку, такий високий поріг явки є виправданим, адже на кону – питання легітимності референдуму. Але з іншого, Україна може стикнутися із тим, що, маючи розколоте та ідеологічно різне суспільство, подібну планку явки ніколи не буде «взято». А це відчутно обмежить права громадян. Зокрема, й з огляду на те, як багато наших співвітчизників, включених до реєстру, фізично відсутні в Україні – через вимушену трудову міграцію за кордон.
Тож на завершення я хочу сказати, що ініціатива президента Зеленського потребує глибоких допрацювань. І тут буде не зайвим ще раз зацитувати Венком, який вважає, що будь-яка національна система виборів та референдумів повинна базуватися на трьох елементах: чіткому законодавстві, приведеному у відповідність до міжнародних стандартів; широкому консенсусі, який передував би його ухваленню; а також на політичному зобов’язанні цього самого законодавства дотримуватися.
Мені імпонують всі три перераховані пункти, але особливо – пункт про консенсус. І влада, і парламент мусять дослухатися до всіх голосів, навіть критичних (власне, особливо критичних!), коли йдеться про такий відповідальний акт, як проведення плебісциту. Інакше референдум ніколи не стане проекцією народних думок, а перетвориться на забавку його ініціаторів. Але ж ми цього не хочемо, чи не так?
«РЕФЕРЕНДУМ» У ВИГЛЯДІ ОПИТУВАННЯ – ПЕРЕДВИБОРЧИЙ ПІАР ЧИ ДІЙСНО ДУМКА ГРОМАДЯН МАЄ ЗНАЧЕННЯ?
Читайте Резонанс у Facebook та підписуйтесь на наш канал у Telegram.
