27 грудня 2019 набрали чинності ініційовані Президентом України зміни в законодавстві щодо перезавантаження Державного бюро розслідувань.
Серед головних змін:
- ДБР з центрального органу виконавчої влади набуло статусу державного правоохоронного органу. Тим самим Бюро виведено з підпорядкування Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої влади та фактично підпорядковане Президенту України, який отримав повноваження призначати та звільняти директора Бюро (без рішення КМУ), затверджувати організаційну структуру, ряд інших повноважень.
- в Бюро запроваджений принцип єдиноначальності, що дало можливість керівнику органу одноосібно, без погодження зі своїми заступниками, ухвалювати всі рішення щодо діяльності ДБР (в першу чергу, це визначати обов’язки свої заступників, призначати та звільняти з посад працівників і т.д.).
- до Бюро передано повноваження щодо проведення конкурсів на всі керівні посади центрального апарату та територіальних управлінь (окрім керівників підрозділів внутрішнього контролю). Раніше ці повноваження належали «зовнішній» Конкурсній комісії, утвореній представниками Президента, Верховної Ради та Кабміну.
Вчора в Комітеті Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності відбулися відкриті громадські слухання щодо діяльності ДБР, де його керівництво прозвітувало про результати своєї роботи, в т.ч. і результати перезавантаження органу.
На початку слухань Голова Комітету Денис Монастирський назвав окремі проблемні питання в діяльності ДБР щодо яких його керівництво мало надати свої пояснення чи висловити позицію, зокрема:
- питання обрання та призначення директора ДБР у світлі останніх рішень Конституційного Суду стосовно НАБУ;
- законодавча ініціатива розширення переліку вищих спеціальних звань ДБР;
- відсутність Ради громадського контролю при ДБР;
- відсутність Дисциплінарної комісії ДБР;
- закритість конкурсних відборів на посади в Бюро;
- забезпечення відкритості в діяльності ДБР, зокрема надання значному обсягу інформації щодо діяльності Бюро грифу «Для службового користування»;
- питання доступу до нормативно-правових актів ДБР та інші.
На жаль, від керівництва ДБР відповіді на більшість із названих питань учасники слухань не почули.
Щодо Ради громадського контролю.
В ДБР заявили, що сподіваються на формування її складу до кінця поточного року.
В той же час, конкурс з формування Ради був розпочатий ще в лютому, з березня по травень тривав етап прийому документів від кандидатів, 1-2 червня проведено інтернет-голосування, результати якого не визнані Конкурсною комісією та ще 11 червня прийнято рішення про проведення повторного голосування. За фактом втручання ДБР в хід та результати цього інтернет-голосування за заявою ГО «Рада громадського контролю» розпочате кримінальне провадження №52020000000000468 від 15.07.2020 за ст. 361 ч. 2 КК України.
Станом на сьогодні таке повторне голосування не проведено. Обрані в лютому члени Конкурсної комісії (В. Сущенко, Т. Козаченко, Ю., Ю. Бутусов, В. Пехньо, Р. Маселко) припинили свої повноваження.
Натомість, невідомо яким чином сформована Конкурсна комісія (на веб-сайті ДБР з цього питання відсутня будь-яка інформація) прийняла рішення про проведення нового конкурсу, починаючи з етапу прийому документів. Варто зазначити, що чинне законодавство не надає права як Конкурсній комісії, так і самому ДБР припиняти раніше розпочатий і не завершений конкурс.
Очевидно, що такий крок має на меті лише одне - чергове затягування цього процесу на невизначений час.
В свою чергу, відсутність Ради громадського контролю не дозволяє ДБР створити Дисциплінарну комісії, троє членів якої (з п’яти) мають бути представниками Ради.
З одного боку, це негативно впливає на трудову, службову та виконавську дисципліну, адже кожний працівник ДБР знає, що за вчинення будь-якого дисциплінарного проступку (прогул, порушення присяги, розголошення службової інформації, невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків і т.д.) його ніхто не зможе покарати.
З іншого, це позбавляє громадян та учасників кримінального провадження встановленого законом способу захисту своїх порушених прав працівниками ДБР.
Абсолютно зрозуміло, що існування ДБР без Ради громадського контролю та дисциплінарного органу є неприпустимим.
Про необхідність невідкладного формування цих органів було зазначено в Рекомендаціях слухань у Комітету ВРУ з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності» ще 29 травня минулого року.
Щодо конкурсних процедур.
В Бюро від дня набрання чинності Закону про його перезавантаження, починаючи з 28.12.2019 по теперішній час, абсолютно нівелюються вимоги щодо проведення відкритих конкурсів. Такі вимоги встановлені як в Законі «Про ДБР» (ст. 14), так і в Порядку їх проведення, затвердженим самим Бюро.
Звичайно, не може бути відкритим конкурс на посади, відомості про які становлять державну таємницю.
Але на посади слідчих та керівників слідчих підрозділів усіх рівнів, державних службовців та керівників відповідних підрозділів, директорів територіальних управлінь та їх заступників, на кінець, заступників директора Бюро такі конкурси безумовно повинні бути відкритими.
Відкритість конкурсу це:
публікація протоколів засідань комісій;
публікація переліку кандидатів, які приймають участь у конкурсі;
публікація інформації про етапи проведення конкурсу та їх результати;
участь представників громадськості в роботі конкурсних комісій;
публікація інформації про переможців конкурсу.
Більше того, в діючій Антикорупційній програмі ДБР на цей рік вказано, що засідання конкурсних комісій ДБР є відкритими для представників ЗМІ та навіть проводяться онлайн трансляції засідань.
А що маємо в реальності? Наказом ДБР від 20.08.20 №434 відомості про кандидатів на посади, відомості щодо перебігу та результатів конкурсу віднесена до службової інформації з присвоєнням грифу ДСК.
Вирішення цього питання є абсолютно простим:
- забезпечити участь громадськості у роботі конкурсних комісій та обов’язкову публікацією на офіційному веб-сайті ДБР усіх протоколів засідань конкурсних комісій, переліків кандидатів, результатів проходження етапів і т.д. Це не складно.
- забезпечити виконання власної Антикорупційної програми: засідання конкурсних комісій мають бути відкритими для представників ЗМІ, здійснювати онлайн трансляції співбесід із кандидатами.
Без вказаного найбільш правильний та логічний крок – взагалі скасувати в Законі вимогу про відкритість конкурсів на посади в ДБР.
Так, принаймні, буде чесно.
Про конкурси на посади першого заступника та заступника директора ДБР (січень цього року).
Закон встановлює, що конкурс в ДБР проводиться виключно на підставі Порядку проведення конкурсу та Типового положення про конкурсу комісію, затверджену самим ДБР.
Ці два документи є нормативно-правовими актами, які набувають чинності тільки після їх публікації, в іншому випадку вони нечинні. Це пряма вимога нашої Конституції.
В ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлений обов'язок розпорядників інформації (в т.ч. ДБР) оприлюднювати власні нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії. Робити це невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. Така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Незважаючи на вказане, конкурси на ці дві посади проведені без цих нормативних актів, які були опублікований лише після 24 січня.
Не менш важливим аспектом цих конкурсів є і те, що станом на січень цього року був чинним зареєстрований в Мінюсті Наказ ДБР від 19.08.19, яким ці посади були віднесені до посад саме державної служби.
Конкурси на посади першого заступника директора ДБР (О. Бабіков) та заступника директора ДБР (О. Соколов), які підлягають заміщенню особами начальницького складу, не проводилися.
Закономірне та справедливе питання: яким чином два заступники директора ДБР, які в січні були призначені на посади державної служби, зараз обіймають посади старшого начальницького складу, на підставі чого їм присвоєні спеціальні звання ДБР.
Для прикладу, протягом цього року в ДБР систематично скорочувалися посади державної служби як в центральному апараті Бюро, так і в його територіальних управліннях. Але при цьому не відбулося жодного автоматичного призначення таких працівників, посади державної служби яких скорочені, на аналогічні посади начальницького складу.
Цей факт очевидно має отримати свою юридичну оцінку.
Про керівника державної служби в ДБР.
Так, після введення в дію Закону №305-IX щодо перезавантаження ДБР виникла законодавча прогалина: в ДБР відсутній керівник державної служби.
Згідно із Законом «Про державну службу» виключено керівник державної служби має право:
призначати та звільняти державних службовців;
присвоювати ранги державної служби;
скорочувати посади державної служби;
повідомляти працівників про скорочення і т.д.
Ще в травні головою Комітету ВРУ з питань правоохоронної діяльності Д. Монастирським був внесений на розгляд Верховної Ради відповідний проект змін до ст. 91 Закону «Про держслужбу», в липні проект прийнятий за основу.
До прийняття цього закону керівництво Бюро повинно було б утриматися від реалізації повноваження керівника державної служби.
Проте, цього так і не відбулося. Натомість, протягом року в Центральному апараті ДБР та його територіальних управління проведено масові скорочення посад державної служби. Очевидно, ці рішення прямо суперечать вимогам законодавства.
Цілком закономірно, що вже є не одне рішення суду про поновлення незаконно звільнених працівників Бюро на своїх посадах, виплати їм заробітних плат за час вимушеного прогулу. Далі їх буде більше, звільнені працівники будуть поновлені на своїх посадах. Питання лише часу і того, за чий рахунок будуть здійснені такі виплати.
Щодо нормативно-правових актів ДБР.
Зміна статусу ДБР з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган має наслідком те, що нормативно-правові акти ДБР не підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції.
В той же час, в силу вимог ст. 57 Конституції України та ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії підлягають обов’язковому доведенню до відома громадян шляхом негайного опублікування на офіційному веб-сайті ДБР та із обов’язковим зазначення дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Стан виконання ДБР цих вимог, м’яко кажучи, незадовільний.
Наведу деякі приклади:
Типове положення про конкурсну комісію та порядок проведення відкритого конкурсу в ДБР у період з 28.12.2019 по 24.01.2020 були відсутні, але конкурси на посади проводилися. На теперішній час на сайті ДБР розміщено текст Порядку проведення відкритого конкурсу, проте відомості про те, коли та ким цей порядок затверджений взагалі відсутні.
Перелік посад у центральному апараті ДБР, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, затверджений Наказом ДБР 26.02.2020 №47, та Перелік таких посад у територіальних управліннях Бюро, затверджений наказом ДБР від 08.07.2020 №323, опубліковані на веб-сайті Бюро лише в другій половині липня.
Також на веб-сайті Бюро взагалі відсутня інформація про дату оприлюднення виданих нормативно-правових актів Бюро, дати оновлення цієї інформації.
І це лише те, що лежить на поверхні.
Такий стан для державного правоохоронного органу є просто катастрофічним.
Не кращим чином ДБР виконує і інші вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Наприклад, під грифом «Таємно» приховано Акт ревізії фінансово-господарської діяльності ДБР за період з 2017 по 31 травня цього року. ДБР також не надає інформацію про розмір нарахованої та виплаченої заробітної плати та грошового забезпечення свого керівництва. Всі органи державної влади надають, ДБР – ні.
Є загальновідомим, що з березня цього року у зв’язку із пандемією були встановлені обмеження на заробітні плати в державному апараті. Проте, в ДБР фонд оплати праці лише зростав, починаючи з 30,6 млн. грн. в січні, до 68 млн. грн. в червні. Це є відкриті дані.
Заборона на обмеження доступу до такої інформації передбачена Законом.
Так, в ч. 5 ст. 6 Закону «Про доступ до публічної інформації» прямо встановлено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, умови отримання цих коштів, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб, які отримали ці кошти. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у названих сферах.
Окремим варто звернути увагу на виконання ДБР вимог Закону щодо ротації заступників директора, які виконують обов’язки Директора.
Ця ротація має відбуватися кожні 60 днів, що встановлено в ч. 4 ст. 12 Закону «Про ДБР». Зараз же, починаючи з 17 березня, обов’язки директора виконує один і той самий заступник. І це при тому, що заступників вже троє.
Протиправне втручання керівництва Бюро та патронатної служби в діяльність слідчих ДБР триває.
Так, керівництво Бюро зобов’язало всіх слідчих письмово інформувати працівників патронатної служби про всі матеріали, які надходять від правоохоронних органів і робити вони це повинні до внесення відомостей в Єдиний реєстр досудових розслідувань.
Таким чином, слідчих зобов’язали погоджувати кожне рішення про початок досудового розслідування. Хіба це законно? Хіба це не є втручанням в процесуальну незалежність слідчого? Хіба це не є протиправне розголошення відомостей про такі матеріали по суті стороннім особам? А саме головне – з якою метою відбувається протиправний збір такої інформації?
Про факти втручання в роботу слідчих говорили ще на минулих Комітетських слухання в травні 2019. З того часу форми такого втручання набули вже системного характеру.
Не менше уваги суспільства потребують і окремі статистичні показники роботи слідства ДБР.
Наведу лише деякі:
В 2020 році слідчими ДБР обліковано 12 893 кримінальних правопорушень, із них повідомлено про підозру у вчиненні 1 653 кримінальних правопорушеннях, 1 115 з яких є тяжкими, направлено до суду всього 1 259 кримінальних правопорушень, із яких 873 є тяжкими.
Виглядає начебто непогано, якщо не враховувати, що 629 з направлених до суду тяжких злочинів це злочини, передбачені ст. 407 КК України (самовільне залишення військової частини або місця служби). Розслідування цієї категорії злочинів є одним з найпростіших для слідчого та займає мінімум часу.
Таким чином, маємо, що 72% тяжких злочинів, обвинувальній акти щодо яких направлені до суду, це одна з найпростіших категорій злочинів.
І це при тому, що хоча кримінальні провадженні і обліковуються за слідчими ДБР, частину цих злочинів (за даними джерел із ДБР – значну) розслідують не слідчі Бюро, а військові прокурори.
Звичайно, озвучені керівництвом ДБР кількісні показники роботи слідства відрізняються від минулорічних в напрямку збільшення. І це не дивно, оскільки минулий рік був тільки першим роком роботи слідчих, тим більше, що не менше 51% із них до призначення на посади не працювали слідчими щонайменше протягом року або взагалі не мали такого досвіду (така була вимога Закону).
Однак якісні показники говорять самі за себе. Наприклад, фактично відсутні результати слідчих ДБР по розслідуванню завідомо незаконних затримань, приводів, домашніх арештів або тримань під вартою (ст. 371 КК), притягнення завідомо невинуватих до кримінальної відповідальності (ст. 372 КК), примушувань давати показання (ст. 373), порушень права на захист (ст. 374 КК), постановлень суддею (суддями) завідомо неправосудних вироків, рішень (ст. 375 КК) та ін.
Загалом можна говорити про наступне.
Ухвалення Закону №305-ІХ відкрило можливість до становлення ДБР як самостійного державного правоохоронного органу, посилення його інституційної спроможності у виконанні завдань щодо протидії злочинності у найбільш чутливих та важливих сферах діяльності нашої держави: правоохоронній, судовій, військовій, діяльності вищих державних органів та їх керівництва.
В той же час, істотних зрушень, нажаль, не відбулося. Дійсно, було змінено організаційну структуру Бюро, затверджено нові штати, відбулися призначення на посади керівників центрального апарату середньої ланки, частково сформовані оперативні підрозділи центрального апарату.
Однак, дотепер вакантними лишаються фактично 1/3 посад. Так, з 12 березня по 12 вересня в ДБР було призначено 275 працівників, а звільнено 102. Територіальні управління, якій дають левову частку показників роботи Бюро, укомплектовані лише на 65%.
Питання законності звільнень працівників через скорочення посад державної служби вирішується в судах і не на користь ДБР.
Конкурсні процедури для призначення на посади закриті для суспільства, незважаючи на вимоги Закону та нормативних документів самого ДБР. Дуже дивною виглядала позиція керівника ДБР, який на слуханнях, відповідаючи на запитання народного депутата України щодо закритості конкурсних процедур, апелював позицією старшого радника з питань спеціальних правоохоронних органів Консультативної місії ЄС в Україні, а не громадян України.
Виконання вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» знаходиться на незадовільному рівні. Тотальне і протиправне надання відомостям щодо діяльності ДБР статусу службової інформації не має жодного виправдання.
Щодо нормативно-правових актів ДБР – необхідно встановити обов’язок Бюро здійснювати їх державну реєстрацію. Інших варіантів виправлення поточної ситуації не існує.
Рада громадського контролю при ДБР та Дисциплінарна комісія найбільш ймовірно будуть створені новим Директором ДБР. Теперішнє керівництво лише імітує роботу в цьому напрямку.
Враховуючи рішення Конституційного Суду щодо Закону України «Про НАБУ», необхідно якнайшвидше вносити зміни і в Закон «Про ДБР». Тим більше, що на розгляді КСУ вже знаходиться справа щодо конституційності повноважень Президента України призначати та звільняти директора ДБР, затверджувати організаційну структуру Бюро, делегувати трьох представників до конкурсної комісії з обрання директора Бюро, затверджувати Положення про Раду громадського контролю та порядок її формування.
Виконання Бюро Рекомендацій слухань від 29.05.2019 у Комітеті ВРУ з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності щодо його діяльності в цілому незадовільне. Виконання окремих рекомендацій має лише частковий характер. І це при тому, що їх невиконання фактично мало своїм наслідком звільнення попереднього керівництва Бюро.
Щодо виконання Стратегічної програми діяльності ДБР на 2017-2022 роки можна зазначити лише те, що цю програму видалили з офіційного веб-сайту Бюро. Для ДБР програми не існує. Очевидно, управління роботою ДБР здійснюється виключно в ручному режимі. Стратегічне, перспективне, поточне планування роботи не здійснюється.
Про участь Державного бюро розслідування у формуванні та реалізації державної політики у сфері протидії злочинності, розробці відповідних програм та методик залишається тільки мріяти.
Як підсумок: в порядку денному має стояти питання відповідальності, а не заохочення у вигляді розширення переліку спеціальних звань вищого начальницького складу ДБР.
І насамкінець.
Недоліків в діяльності ДБР дійсно багато, але не має жодного, який би не можна було виправити, усунути в достатньо короткій перспективі.
Для цього ДБР має не ховатися від громадськості, а стати обличчям до неї, вести постійний діалог, адекватно сприймати обґрунтовану та конструктивну критику.
Це дозволить забезпечити становлення Бюро як державного органу, належну комунікацію із суспільством та його підтримку, а як результат, ефективну протидію злочинності у найбільш відповідальних сферах нашої держави.
З цією метою було започатковане перезавантаження ДБР і для її досягнення є все необхідне, крім одного – розуміння та бажання самого ДБР.
КЕРІВНИЦТВО ДБР ПРОЗВІТУВАЛО ПРОФІЛЬНОМУ КОМІТЕТУ ПАРЛАМЕНТУ
Читайте Резонанс у Facebook та підписуйтесь на наш канал у Telegram.
